ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

Актуальность темы исследования определяется следующим. Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3,12, 130— 133 и др.). Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации»1 (ст. 1). Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. Закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Местное самоуправление имеет огромное значение для формирования российской государственности. Развитие местного самоуправления в России сдерживается экономическими причинами, отсутствием необходимых
материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления, так и через выборные органы.
Местное самоуправление-это децентрализованная форма управления,    которая предполагает известную самостоятельность, автономность местных органов. Народ может осуществлять власть различными способами, в том числе и через местное самоуправление. Местные органы не являются государственными, выведены из структуры государственных; они являются органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ (городской общины, сельской общины союза общин).

Местное самоуправление предполагает: многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Цель работы – определить пути совершенствования деятельности муниципалитетов в сфере полномочий муниципалитетов в сфере полномочий органа власти.

Объект исследования – муниципальный орган власти.

Задачи исследования:

– рассмотреть эволюционное развитие местного самоуправления в России на рубеже веков;

– анализ механизма реформирования и и проблем формирования органов власти муниципалитетов;

– пути совершенствования деятельности муниципалитетов в сфере реформирования полномочий муниципальных органов власти.

Методологической базой исследования является применение нормативно-правового, диалектико-правового, историко-логического и системно-аналитического методов исследования.

 

1.1. Современный этап развития местного самоуправления в России

 

Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется его широкомасштабной реформой, новый попыткой найти наиболее оптимальную модель организации местной (муниципальной) власти, отвечающей задачам укрепления государства, его единства. Эта реформа затрагивает концептуальные основы системы местного самоуправления, сложившейся на основе конституционных норм, а также положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом следует учитывать, что реформа местного самоуправления осуществляется как часть более широкого плана реорганизации публичной власти в государстве, разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между разными уровнями публичной власти, ее органами.

Реализация положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 ставит перед муниципальным правом как отраслью научных знаний ряд новых вопросов, ибо Закон вносит существенные коррективы в организационно-территориальную структуру местного самоуправления, в систему его бюджетно-финансового обеспечения, в разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования местного самоуправления и др.

Реформа местного самоуправления, осуществляемая на основе Закона 2003 г., расширяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления, а также полномочия муниципальных образований, жестко ограничивая пределы правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

Федеральный закон 2003 г. по-новому решает вопросы:

предметов ведения муниципальных образовании (они конкретизируются с учетом их вида и статуса);

экономической основы местного самоуправления (уточняется, какое имущество может находиться в собственности муниципальных образований);

закладывает основы для развития, по сути, нового муниципального института — экономического межмуниципального сотрудничества;

ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (конкретизируются основания этой ответственности перед населением и государством).

Закон признает необходимым выделить особенности организации местного самоуправления не только на внутригородских территориях городов федерального значения, но и в ряде других муниципальных образований.

Он вводит также новые понятия: «муниципальный район», «городской округ», «муниципальные правовые акты», «межмуниципальное сотрудничество», другие термины, отражающие новые подходы к решению актуальных проблем муниципального строительства.

 

1.2. Проблемы формирования системы органов местного самоуправления

 

В статье 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, на конституционном уровне закрепляется два различных уровня власти: государственная власть и муниципальная власть. В статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе от августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 2 статьи 14 указанного закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственного населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Е. Мирошниченко отмечает что «разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти1.

Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является далеко не однозначным. Например, академик Б. Н. Топорнин высказывался о нецелесообразности применения принципа разделения властей на местном уровне, хотя и здесь допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма2.

По мнению И. И. Овчинникова, для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов.1

«Таким образом, принцип сдержек и противовесов является конституционным установлением и распространяется как на органы государственной власти, так на органы местного самоуправления».2 Целесообразность применения принципа разделения властей на местном уровне определяться населением самостоятельно и закрепляться в уставах муниципальных образований. Причем есть примеры того, что население предпочитало отказываться от использования принципа разделения властей на местном уровне.

В России «имеются муниципальные образования, где функции исполнительного органа осуществляет Совет, состоящий из наиболее уважаемых граждан, и отдельные нанятые муниципальные служащие. При меняется в России и комиссионная модель, при которой единый исполнительный орган отсутствует. Глава муниципального образования вообще может не избираться, и уж тем более не обязательно, чтобы глава муниципального района наделялся полномочиями по президентской или губернаторской моделям»3. Такая позиция является весьма оправданной, поскольку позволяет максимально упростить механизм принятия решений.

«Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством».1

В новой редакции Федерального закона 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделено значительно большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (часть 2 статьи 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (часть 13 статьи 35). Ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования.

Система самоуправления должна стать одним из главных звеньев, обеспечивающих тесное взаимодействие государства и гражданского общества. В лице местных сообществ, инициативность которых во многом зависит от качественного уровня организации местного самоуправления, государственные органы должны получить серьезную поддержку в проведении преобразований. Для совершенствования системы муниципального управления, прежде всего, необходимо последовательно продолжать создание соответствующей правовой базы, предусматривающей оптимальное разграничение властных полномочий, финансовых вопросов между государственными органами и органами местного самоуправления. Важно также четко определить их юридический статус и материальную, финансово-экономическую основы деятельности. Следует также наладить информационную, организационно-методическую поддержку деятельности органов местного самоуправления, создать систему подготовки и переподготовки муниципальных служащих, определить их правовой статус. Реформирование местного самоуправления следует рассматривать как составную часть процесса становления и совершенствования нашего государства.

 

1.3. Особенности и отличия современной системы органов местного самоуправления

 

В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. заложены несколько иные, по сравнению с предыдущими редакциями закона, подходы к формированию системы органов местного самоуправления.

В новой редакции закона предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В новой редакции закона предусматривается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее это регулировалось уставами муниципальных образований.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В развитие этой конституционной нормы в статье 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. устанавливался запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Согласно закону 1995 г., у граждан было право свободы выбора: главы муниципального образование могло быть, а могло и не быть (ч. 1 ст. 16 ФЗ 1995 г.), глава муниципального образования мог избираться всем населением или представительным органом (ч. 2 ст. 16), а наличие других органов определялось уставом (ч. 1 ст. 17). В результате в 79 муниципальных образованиях сформировались различные системы самоорганизации населения, которые можно свести в две большие группы.

Сильный мэр – слабый совет. Глава муниципального образования избирается населением и по уставу наделяется следующими полномочиями: возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях (в соответствии с ФЗ 2003 г. это не возможно); подписывает решения представительного органа; имеет право «отлагательного вето»; осуществляет подбор и назначение кадров как в представительном, так и в исполнительном органе; на принципах единоначалия возглавляет исполнительный орган – администрацию муниципального образования.

Система «Сильный мэр – слабый совет» имеет бесспорное преимущество в том, что исключает противостояние представительных и исполнительных органов. И имеет минусы: большая власть в руках одного лица, зависимость представительного органа от исполнительного.

Система «Сильный совет – слабый мэр». Представительный орган избирается населением. Мэр избирается представительным органом и имеет меньшие полномочия. Плюсы данной модели: самостоятельность представительного органа, независимость главы муниципального образования. Минусы: возможны противоречия между представительными и исполнительными органами.


 




 


 

 

Рисунок 1 – Организационная модель местного самоуправления «сильный совет – слабый мер»

 

В соответствии с новой редакцией закона участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.. В законе предусмотрено, что представители органов государственной власти входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации; по заявлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации возможно расторжение контракта с главой администрации в судебном порядке.

В новой редакции закона предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан. Такая необходимость возникает, например, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования.

В ходе экономической и политической реформ произошли существенные изменения в объекте управления. Общую схему организационной структуры администрации муниципального образования можно привести следующую (рисунок 2).

 


Рисунок 2 – Общая схема организационной структуры администрации муниципального образования

 

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

С такой инициативой может выступить группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

  1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
  2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

    Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

    Ранее в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа.

    В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

    На основании требования статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие главы муниципального образования является обязательным.

    Ранее в соответствии со статьями 14,16 Федерального закона от августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение этого вопроса было отдано на откуп населению муниципального образования. Главы муниципального образования могло и не быть. На практике, как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования, но его функции, наименования и место в системе органов местного самоуправления различаются. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, представляющее муниципальное образование и возглавляющее на принципах единоначалия местную администрацию.

    В новой редакции Федерального закона -»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложена иная модель органов местного самоуправления. В частности, роль и место главы муниципального образования претерпели существенные изменения.

    В статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

  3. избирается на муниципальных выборах либо представительным
    органом муниципального образования из своего состава;
  4. в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
  5. в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
  6. не может быть одновременно председателем представительного
    органа муниципального образования и главой местной администрации;
  7. в случае формирования представительного органа муниципального района на косвенных выборах является председателем представительного органа муниципального района.

    Эти ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

    В соответствии со статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования:

  8. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
  9. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
  10. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
  11. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

    Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

    Исполнительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом -»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие местной администрации обязательно.

    Ранее в статье 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплялось, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Иными словами, вопрос об особенностях правового статуса исполнительных органов местного самоуправления оставлялся на усмотрение муниципальных образований. В большинстве уставов муниципальных образований закреплялось, что местные администрации обладают правами юридического лица.

    На основании статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

    В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. впервые органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    В соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

    Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

    Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

    2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В СФЕРЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

     

    2.1 Направления совершенствования деятельности муниципальных органов

     

    Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. Следует отметить, что в Конституции РФ в части, касающейся муниципального управления, учтены положения, сформулированные в Европейской хартии муниципального управления, общие для демократических государств, например, принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно реализовывать социально-экономическую политику муниципального управления.

    Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировал основные принципы деятельности муниципальных образований, определил перечень вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, регламентировал их основную структуру и т.п.

    В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления. В октябре 1999 г. указом Президента РФ утверждены основные положения государственной политики в области местного самоуправления в РФ, имеющие важное значение для дальнейшего развития системы муниципального управления и муниципальных образований в целом. Последнее признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения социально-экономических вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Наиболее полное решение этих вопросов в системе управления муниципальным образованием обеспечивается положением о том, что муниципальное образование должно иметь в собственности или своем распоряжении часть имущества, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, находящиеся на его территории.

    Становление и развитие муниципального управления, наделение его необходимым для выполнения своих функций имуществом — одна из самых актуальных проблем реформирования общественно-политической и экономической систем России, основой демократических преобразований.

    Трансформация муниципального управления в социально ориентированное — длительный и сложный процесс. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. Однако до сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей городских и сельских поселений. Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управлением. Формирование рыночной экономики во многом обусловлено способностью населения самостоятельно решать экономические, финансовые и другие вопросы в своих территориальных сообществах. Большое значение для этого имеет развитие экономической теории и практики муниципального управления, особенно имущественных отношений, складывающихся на уровне муниципальных социально-экономических систем.

    2.2 Децентрализация управления и распределение полномочий

     

    Совершенствование системы государственного управления, частью которого в России является и местное управление, обязательно должно сопровождаться децентрализацией управления. Это естественный путь развития местного самоуправления, что подтверждается существующей практикой и историей создания муниципальных образований за рубежом. Децентрализация управления позволяет:  во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реагирующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления; во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управленческий процесс.

    Основной целью совершенствования системы государственного управления путем децентрализации является повышение эффективности реализации государственных функций и оказания общественных услуг населению за счет оптимального распределения функций, полномочий и ответственности между всеми уровнями государственного и местного управления, а также формирование рациональной системы межбюджетных отношений. Реализация децентрализации и других мер, имеющих непосредственное отношение к ней, будет способствовать дальнейшему совершенствованию системы государственного управления, оптимизации государственных функций, их эффективному распределению между всеми уровнями власти, построению более эффективной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей стабильное и эффективное функционирование всех уровней государственной и муниципальной власти.

    Децентрализацию как конкретный процесс следует рассматривать с трех точек зрения: децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.); децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (региональный уровень в России); совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

    Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происходить по различным направлениям.

    Первое направление – развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно может получить широкое распространение в транспортном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в медицине и образовании.

    Второе направление – развитие сектора организаций некоммерческой направленности с передачей им отдельных муниципальных функций.  Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т.д.).

    Третье направление — развитие общественного самоуправления. Оно заключается в формировании в микрорайонах и отдельных поселениях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных обществ и т.п.

    Децентрализация управления в крупных городах является проблемой сложной, но принципиально решаемой. С этой целью следует разработать и реализовать городские программы децентрализации управления, а для этого сначала необходимо создать в структуре администрации специальное подразделение, которое следует подчинить мэру. Что касается общественного самоуправления, то значительную помощь в этом могли бы оказать депутаты городских собраний и ассоциации существующих советов самоуправления.

     

     

     

    2.3. Реформирование системы органов муниципалитетов

     

    С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В настоящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанализировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически аналогична городской. Хотя у территориальных органов муниципального управления сейчас четко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, социальная помощь, коммунальные услуги и благоустройство территории.

    При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически перейти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в настоящее время во многом определяется нерациональностью внутригородского районирования, т.к. границы между районами носят явно искусственный характер, т.к. не обусловлены объективными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегородской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.

    Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами.

    Идеальной автономной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.

    При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население — либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представительные органы и должностных лиц. В этом случае центральные органы исполнительной власти — министерства, административные ведомства — в основном выполняют функции методического, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур рекомендательный характер.

    В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме территориального устройства Соединенных Штатах Америки имеется некоторое государственное регулирование деятельности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем финансирования или софинансирования различных национальных программ.

    Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

    Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).

    В силу этого выделяют четыре системы местного управления: англосаксонская модель; французская или наполеоновская модель; германская или смешанная модель; советская интегрированная модель.

    В России вследствие проведенных в предыдущие годы реформ, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, при этом сохранившая централизованные основы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.

    На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления и создания системы реального муниципального управления.

    Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, передаваемые из центра полномочия остаются на областном уровне, что не в полной мере соответствует идее проводимых реформ. Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов.

    В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

    Отнесение тех или иных функций к определенному уровню государственного или муниципального управления должно производиться на основе глубокого функционального анализа, который должен носить постоянный характер. Выполнение государственных функций необходимо максимально приблизить к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств.

    Бюджет является основным инструментом государства по обеспечению выполнения своих функций, реализации мер государственной политики. Поэтому требуется формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций, основанной на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, а также стимулирующей проведение эффективной бюджетной политики.

    Предпринятые в предыдущие годы последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создать условия для повышения эффективности ее функционирования, обеспечить координацию деятельности и взаимодействие различных уровней власти. Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.

    Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.

    Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.

    Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

    Основными проблемами на сегодняшний день, на решение которых должна быть направлена реформа местного самоуправления, являются следующие:

    1. В системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Дальнейшая реализация рыночных преобразований в экономике обуславливает необходимость дальнейшего отхода государства от непосредственного управления и регулирования отдельных сфер экономики и жизнедеятельности общества. Однако, отдельные функции, несвойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами. Наряду с этим следует отметить, что в предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе и требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления. Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализацию основных государственных функций и, соответственно, обеспечение их первоочередного бюджетного финансирования.

    2. Четко не разграничены функции и полномочия между центральными и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается «иерархическая пирамида компетенции» – совпадение предметов    ведения    и    ответственности.  Существует пересечение функций между территориальными  подразделениями  центральных  государственных  органов  и местными органами государственного управления, функционирующих по сходным направлениям. Это приводит к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Зачастую имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения их необходимыми финансовыми средствами.

    3. Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и регламентировано недостаточно четко.

    В результате распределение полномочий на уровне «регион-местный район» не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей и носит на местах субъективный характер. Функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства административно-территориальной единицы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

    4. Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности между уровнями местного государственного управления. Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то
    время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.

    Таким образом, исходя из обозначенных проблем, в предстоящем периоде должны быть предприняты меры по оптимизации состава государственных функций и их эффективного распределения между всеми уровнями государственного управления в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления в республике. В качестве стратегической задачи предлагается разработка системы муниципального управления со всеми соответствующими механизмами.

    3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНЫХ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

     

    Процесс радикальных преобразований российского общества ставил перед собой две взаимосвязанные задачи. С одной стороны, прервать полосу застоя, в котором оказалась советская система, и обеспечить большую открытость и возможность интеграции в мировое экономическое, политическое и культурное пространства. С другой стороны, в нашей стране давно назревали демократические перемены, предполагавшие отказ от устаревших идеологических догм и политических механизмов.

    Все ускоряющиеся процессы социальной динамики вызывают необходимость большей гибкости управленческих структур. Жесткие государственно-административные системы индустриального общества, с присущей ему этакратией, в условиях постиндустриального типа отношений становятся неэффективными. Выход представляется в развитии низовых управленческих структур – местного самоуправления, которое, как показывает зарубежная практика, позволяет «решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов».

    В России либерально-демократические преобразования позволили сделать существенный шаг в формировании фактически нового уровня власти – местного самоуправления, которое в функциональном плане дополняет и даже в чем-то корректирует действия государственной власти. Однако время, прошедшее с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (август 1995 г.), показывает, что тенденция приближения процесса принятия решений к гражданину имеет скорее декларируемый характер, нежели отражает реальное положение дел.

    Местные структуры по существу превращаются в низовое звено государственно-административного аппарата, что в целом соответствует как объективно складывающимся обстоятельствам, так и особенностям отечественной политической культуры (патерналистские ориентации).

    Реализующийся в Российской Федерации административно-территориальный тип местного самоуправления испытывает затруднения в организации местными структурами оперативного управления (сказываются большие расстояния между вверенными населенными пунктами). Более того, сложно выявить общие интересы на уровне значительного по географическим параметрам административного образования в силу различного социально-экономического положения сельских поселений и городов. В этой связи главным являются создание благоприятных условий жизни для конкретных людей, проживающих на конкретной территории, юридическая проработка возможности организации местного самоуправления с учетом территориальных, демографических, социально-экономических и иных различий муниципальных образований, отнеся их к разным уровням местного самоуправления, разукрупнение уже существующих муниципальных образований и организация более компактных управленческих структур по поселенческому принципу.

    Такую возможность представляет Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

        Согласно положениям Закона №131-ФЗ всеми субъектами Российской Федерации осуществляется переформирование структуры местного самоуправления, результатом которого явилась двухуровневая система местного самоуправления. Первый уровень включает муниципальный район, городской округ. В структуру муниципального района входят сельские и городские поселения, составляющие второй уровень.

        Реформа местного самоуправления предполагала значительное увеличение числа муниципальных образований, что вызывает затруднения самого различного характера: в ряде субъектов Российской Федерации не существует определенности по поводу утверждения границ муниципальных образований, возникновение сложностей в процессе утверждения статуса (закрытых административно-территориальных образований), отмечается финансовая проблема, связанная с недостаточностью средств для выполнения возложенных на вновь образованные структуры функций, а также кадры. Выполнять роль своеобразного баланса между населением и федеральной властью могут только подготовленные люди, которых в настоящий момент явно недостаточно — при потребности в 160 тыс. специалистов, подготовлено только 40 тыс.

    Рассматривая ход реформы местного самоуправления в рамках Краснодарского края, необходимо отметить следующее.

    Во-первых, характерно наличие позитивных сдвигов, выражающихся, прежде всего в реальном функционировании вновь сформированных структур местного самоуправления. Во-вторых, что действие закона 131-Ф3 выявило наиболее болезненные проблемы. Так, животрепещущей проблемой являются масштабы самостоятельности вновь создаваемых органов местной власти, которые должны определяться законодательно, а также (что еще важнее) подкрепляться основательной финансовой базой, то есть гармонично сочетаемой системой отношений бюджетов всех уровней. Именно на проблемы финансирования, вызванные неотрегулированностью межбюджетных отношений, указывают представители экспертного сообщества, точка зрения которых представляется более компетентной при определении степени значимости трудностей, с которыми столкнулась реализация реформы.

    Немаловажное значение приобретают кадровые аспекты реформы местного самоуправления. В условиях распространяющегося постиндустриального типа общественных отношений человеческий капитал превращается в один из основных социальных ресурсов.

    Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2004 г. № 799-П принят был принят Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае».

    Согласно ст. 1 Закона № 717 местное самоуправление в Краснодарском крае — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами Краснодарского края, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

    Правовая основа местного самоуправления в Краснодарском крае установлена в ст. 2 указанного закона.

    Правовую основу местного самоуправления в Краснодарском крае составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав Краснодарского края, настоящий Закон, иные законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

    В соответствии со ст. 27 ст. 1 Закона № 717 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    В Краснодарском крае с учетом исторических и иных местных традиций устанавливаются следующие варианты наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования):

    1) представительный орган муниципального образования: сельского (городского) поселения: совет, собрание; муниципального района, городского округа: совет, дума, собрание;

    2) глава муниципального образования: сельского (городского) поселения: глава (наименование сельского (городского) поселения); муниципального района: глава (наименование муниципального района); городского округа: глава (наименование городского округа);

    3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования): сельского (городского) поселения: администрация (наименование сельского (городского) поселения); муниципального района: администрация (наименование муниципального района); городского округа: администрация (наименование городского округа).

    Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

    Полномочия органов государственной власти Краснодарского края в области местного самоуправления установлены в ст. 3 ст. 1 Закона № 717.

    К полномочиям органов государственной власти Краснодарского края в области местного самоуправления относятся:

    правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Краснодарском крае в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Краснодарского края и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения Краснодарского края, а также в пределах полномочий органов государственной власти Краснодарского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами Краснодарского края в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Краснодарского края в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Краснодарского края.

    В соответствии со ст. 10 ст. 1 Закона № 717 к вопросам местного значения поселения относятся:

    1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

    2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

    4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

    6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

    7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

    8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

    9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

    10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

    11) организация библиотечного обслуживания населения;

    12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

    13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

    14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

    15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

    16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

    17) формирование архивных фондов поселения;

    18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

    19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

    20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

    21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

    22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

    При этом, следует отметить, что органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Краснодарского края, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального и краевого бюджетов).

    К вопросам местного значения муниципального района относятся (ст. 11 ст. 1 Закона № 717):

    1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

    2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

    4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

    6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

    7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

    8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

    9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

    10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

    11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

    12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

    13) опека и попечительство;

    14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

    15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

    16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

    17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

    18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

    19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

    20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

    В то же время, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

    Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Краснодарского края, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального и краевого бюджетов).

    Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

    Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

    Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

    Статья 12 ст. 1 Закона № 717 определяет вопросы местного значения городского округа, к которым относятся:

    1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

    2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

    4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

    6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

    7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

    8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

    9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

    10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

    11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

    12) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

    13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Краснодарского края; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

    14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

    15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

    16) организация библиотечного обслуживания населения;

    17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

    18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

    19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

    20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

    21) опека и попечительство;

    22) формирование и содержание муниципального архива;

    23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

    24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

    25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

    26) планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

    27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

    Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Краснодарского края, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального и краевого бюджетов).

    Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определен ст. 13 ст. 1 Закона № 717.

    Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами Краснодарского края, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

    Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Краснодарского края осуществляется законами Краснодарского края. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Краснодарского края иными нормативными правовыми актами не допускается.

    Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края законами Краснодарского края допускается, если это не противоречит федеральным законам.

    Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом Краснодарского края.

    Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями Краснодарского края на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

    Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий Краснодарского края, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из краевого бюджета.

    Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

    Закон Краснодарского края, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

    1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

    2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

    3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

    4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

    5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

    6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

    7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

    Положения законов Краснодарского края, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом Краснодарского края о краевом бюджете на очередной финансовый год при условии, если законом Краснодарского края о краевом бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

    Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определен ст. 14 Закона Краснодарского края №717 КЗ.

    По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Краснодарского края в случаях, установленных федеральными законами и законами Краснодарского края, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

    Признанное в судебном порядке несоответствие законов Краснодарского края, иных нормативных правовых актов Краснодарского края, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

    Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

    В заключение необходимо сделать следующие предложении по повышению эффективности провидимой реформы местного самоуправления на территории Краснодарского края.

    1. Успех реформы во многом определяется экономическими возможностями вновь создаваемых структур управления, где ситуация выглядит наименее удовлетворительной. Отсюда закономерными являются перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, финансовая подпитка со стороны федерального центра, что, возможно, дополнительно усилит самостоятельность местных властей в отношении региональных администраций.

    2. Немаловажен вопрос более рационального (целевого) использования средств, предоставленных в распоряжение местных управленческих структур.

    3. Острой становится необходимость подготовки квалифицированных кадров (качества человеческого капитала) в разных направлениях. С одной стороны, профессиональная подготовка, с другой — моральный облик работников местных управленческих структур, чему может содействовать выработка соответствующего избирательного механизма.

    4. Для придания большей гибкости местному самоуправлению необходимо обеспечить ему большую самостоятельность и независимость прежде всего от структур региональной администрации. Представляется уместным поднятие статуса местного самоуправления как политического субъекта. На это могут быть направлены меры по координации деятельности муниципальных образований с учетом соответствующей правовой базы.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

     

    Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государстве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государственных полномочий и многими другими.

    Необходимость пересмотра данного Закона стала очевидна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления — это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).

    Местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом свой власти на местном уровне. И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, действенной, занималась решением вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения.

    Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который решается в ходе осуществляемой реформы, — это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправления как формы осуществления именно публичной власти, с уточнением компетенции муниципальных органов.

    Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-экономических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.

    Важно также решить проблему разграничения полномочий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

    Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена.

    Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы организации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.

    Реформа местного самоуправления предусматривает создание организационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуществление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел в целом восполнен.

    Значительные изменения вносятся в организационную структуру местного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, что позволит осуществлять более действенный контроль за расходованием местных бюджетных средств.

    Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправления, — это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления, которое является не только важнейшим институтом власти, но и важнейшим фактором развития гражданского общества, системы различных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

    Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал государственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли представительных органов местного самоуправления (гарантируется минимальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий и т. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незначительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

    Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятельности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно являться первичным элементом системы местного самоуправления, необходимым условием развития самоорганизации населения. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассматривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

    Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.

     

     

     

     

     

     

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

     

    1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
    2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» // СЗ РФ. 2003 г. № 40. Ст. 3822.
    3. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: принят 9 апреля 1990 г. // Правда. 16 апреля. 1990.
    4. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
    5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995.№ 35. Ст. 3506.
    6. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 16 августа 1996 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5071.
    7. Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993 г.: утверждено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 22 декабря 1993 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993. №44. Ст. 4188.
    8. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 542. Ст. 5071.
    9. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ: Принят Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2004 г. № 799-П // КонсультантПлюс Региональный рынок
    10. Берг О. В. Система «сдержек и противовесов» в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1
    11. Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.-Тула, 2004.
    12. Города и реформы. / Головнина Н. и др., Васютичев А., Борисов А. — Институт муниципального управления, 2002.
    13. Государственное управление // Под ред. В.А.Козбаненко. М., 2003.
    14. Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления. М., 2007.
    15. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2005
    16. Леви А.В. Управление муниципальным имуществом — Краснодар: Изд-во Куб ГТУ, 2003.
    17. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 2003. № 17. С. 51 – 53.
    18. Мокрый В. С., Сапожников А. А., Сёмкина О. С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ . М., 2008.
    19. Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. –М.: Юристъ, 2007.
    20. Мячин И.В. Содержание и ход реформы местного самоуправления (социально-политический анализ) / И.В. Мячин // Социальная политика и социология. – 2007. — № 2.
    21. Мячин И.В. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России / И.В. Мячин. – Краснодар: КГАУ, 2007. .
    22. Мячин И.В. Региональная специфика реформы местного самоуправления / И.В. Мячин // Культурная жизнь Юга России. — № . – 2007.
    23. Овчинников И. И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 2003. Вып. 1.
    24. Постовой И. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2005.
    25. Рой О. М. Система муниципального управления. СПб., 2007.
    26. Рябченюк Ю.В. Совершенствование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации //Общество и политика: Современные исследования, поиск концепций. Под ред. В.Ю.Большакова. СПб., 2002.
    27. Савранская О. Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002.
    28. Система муниципального управления / Под ред. В.П. Зотова. СПб., 2007.
    29. Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 2003.
    30. Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 2003.

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->