ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Сотрудничество (кооперация, совместная деятельность) муниципальных образований, или межмуниципальное сотрудничество, является формой объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов. Оно используется не только для решения вопросов местного значения и повышения эффективности их решения, но и в целях обеспечения более четкого и слаженного взаимодействия муниципальных образований с субъектами РФ и Российской Федерацией в целом, с органами государственной власти, в целях представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти. В качестве субъектов отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. При этом территориальные пределы межмуниципального сотрудничества не ограничиваются территорией субъекта РФ или его частью. Межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер. Особое значение имеют приграничные межмуниципальные связи, возникающие между соседними муниципальными образованиями граничащих между собой субъектов Российской Федерации, а также между приграничными муниципальными образованиями РФ и соседними приграничными муниципалитетами зарубежных государств.

Межмуниципальное сотрудничество – одно из проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ (ст.12). Соответственно право на межмуниципальное сотрудничество представляет собой элемент права муниципальных образований на самоуправление.

«Право территориальных корпораций (местных сообществ, коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями (местными сообществами, коммунами) для осуществления задач, представляющих общий интерес» зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года1.

Право на межмуниципальное сотрудничество нашло отражение в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 10 закрепил право муниципальных образований на объединение в ассоциации или союзы. Еще более развернутое закрепление право межмуниципального сотрудничества получило в новом Федеральном законе о местном самоуправлении2. Право межмуниципального сотрудничества в части, предусмотренной федеральным законом, регулируется также законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами.

Вопросы приграничного сотрудничества российских муниципальных образований с зарубежными муниципалитетами нуждаются в особом правовом оформлении в соответствии с признанными РФ нормами международного права. К таким нормам в частности относятся положения Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21.05.19803. Заключенные до сих пор с участием Российской Федерации договоры о приграничном сотрудничестве в рамках СНГ не уделяют необходимого внимания межмуниципальным формам сотрудничества.1 Таким образом, приграничное сотрудничество с участием российских муниципалитетов не имеет пока необходимой правовой основы. Вряд ли можно считать достаточным общее указание статьи 17 (п. 8 ч. 1) Федерального закона № 131-ФЗ на то, что органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями в установленном федеральным законом порядке осуществлять международные и внешнеэкономические связи,. Не случайно в этой связи в Концепции приграничного сотрудничества в РФ, формирование нормативной правовой базы по вопросам приграничного сотрудничества названо в качестве приоритетной меры по стимулированию развития приграничной территории.2

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 10), закрепляя право муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций и союзов, установил, что указанные ассоциации и союзы подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. При этом Федеральный закон не допускал передачу полномочий органов местного самоуправления объединениям муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделяет значительное большее внимание, чем прежнее законодательство о местном самоуправлении вопросам правового регулирования форм межмуниципального сотрудничества, статуса объединений муниципальных образований (ст. 8, гл. 9).

Указанный Федеральный закон предусматривает:

а)    образование в каждом субъекте Федерации совета муниципальных образований (органы государственной власти субъектов Федерации до 1 июня 2006 г. в соответствии с Федеральным законом обеспечивают проведение съездов муниципальных образований субъектов Федерации в целях создания советов муниципальных образований);

б)    возможность образования единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований — иных объединений муниципальных образований;

в) возможность образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Виды форм межмуниципального сотрудничества

 

Под формой межмуниципального сотрудничества понимается организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями. Формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания разграничиваются в первую очередь на договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности) и ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений). Этим однако не исчерпывается многообразие форм межмуниципального сотрудничества. Существенное значение имеют такие организационные формы взаимодействия муниципальных образований и их органов, как: проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица.

Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих организационной самостоятельностью и гражданской правосубъектностью. В зависимости от цели объединения различается его организационно-правовая форма. Так, в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на уровне субъекта РФ или Федерации в целом создаются, соответственно, советы муниципальных образований субъектов РФ, общероссийское объединение муниципальных образований (ч.1 и ч.2 ст.8 ФЗ № 131), а также в зависимости от особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иные добровольные объединения муниципальных образований (ч.3 ст.8 ФЗ № 131). Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций – ассоциаций (ч.1 ст.66 ФЗ № 131). В целях же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут учреждаться межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ч.4 ст.8 в сочетании с ч.1 ст.68 ФЗ № 131), а также другие межмуниципальные организации и объединения, как например, создаваемые по решению представительных органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ч.4 ст.8 в сочетании со ст.69 ФЗ № 131). Деятельность указанных выше межмуниципальных объединений осуществляется в соответствии с требованиями гражданского законодательства (См.: ГК РФ – ГК_1, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» — ФЗ_некоммерческие).

Советы муниципальных образований, общероссийское объединение муниципальных образований, создаваемые в целях защиты и представительства интересов муниципальных образований, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или каким бы то ни было образом ограничивать ее (ч.3 ст.66, ч.2 ст.67 ФЗ № 131). В отличие от них, межмуниципальные объединения – формы совместной хозяйственной деятельности, используются муниципальными образованиями для совместного решения вопросов местного значения: соответственно, им не могут передаваться лишь полномочия органов местного самоуправления (ч.4 ст.8 ФЗ № 131).

В целом Федеральный закон № 131 исходит из идеи добровольного характера межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем, Федеральный закон устанавливает и обязательные формы межмуниципального сотрудничества. К ним относятся, в частности, советы муниципальных образований субъектов РФ, которые в обязательном порядке организуются в каждом субъекте РФ (ч.1 ст.66 ФЗ № 131). Соответственно, Федеральный закон № 131 по состоянию на 01.10.2005 предусматривал в качестве поручения органам государственной власти субъектов РФ: обеспечить до 1 июня 2006 года проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ (п. 5 ч.1 ст.85 ФЗ № 131). В связи с продлением переходного периода введения в действие ФЗ № 131 до 1 января 2009 г. (Федеральный закон № 129-ФЗ от 12.10.2005 – ФЗ_129) названное требование было несколько смягчено: ныне конкретный срок создания советов муниципальных образований субъекта уже не устанавливается. Что касается роли органов государственной власти субъектов РФ в этом процессе, то она сводится теперь лишь к координационному воздействию, а не прямому администрированию: органы государственной власти содействуют созданию советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями ФЗ № 131 (п.5 ч.1.ст.85 в ред. от 12.10.2005).

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Законом предусматривается осуществление объединениями юридических лиц (ассоциациями и союзами) координации их деятельности, представления и защиты общих имущественных интересов этих юридических лиц. Он запрещает ассоциациям и союзам заниматься предпринимательской деятельностью и предусматривает субсидиарную ответственность членов ассоциации (союза) по обязательствам ассоциации (союза).

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Федерации:

  1. утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Федерации;
  2. определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта
    Федерации и содержание органов управления совета муниципальных
    образований;
  3. избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Федерации;
  4. осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Федерации.

    Совет муниципальных образований субъекта Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

    В настоящее время на уровне субъектов Федерации такие союзы или ассоциации существуют уже во многих регионах.

    В их число входят, в частности: Ассоциация муниципальных образований Алтайского края; Ассоциация местных властей Владимирской области; Дагестанский республиканский союз муниципальных образований «Союз местных властей Дагестана»; Ассоциация местного самоуправления Республики Карелия; Ассоциация городов, поселков, сельсоветов Калужской области; Союз муниципальных образований Сахалинской области; Союз местных властей Свердловской области; Союз муниципальных образований Ульяновской области и др.

    В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления этих интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

    Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным, при условии если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Федерации.

    В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

    Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

    Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

    В настоящее время на общероссийском уровне действуют такие объединения муниципальных образований, как Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Союз малых городов России и др.

    Конгресс муниципальных образований,
    учрежденный 43 ассоциациями муниципальных образований России, объединяет ассоциации и союзы муниципальных образований городских и сельских поселений, районов и других территорий. Его основные цели: становление и развитие местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества России; создание условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; координация взаимодействия муниципальных образований России и их объединений с федеральными и региональными органами власти в интересах защиты местного самоуправления.

    С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы и иные объединения муниципальных образований.

    К таким объединениям относят, в частности, специализированные ассоциации и союзы местных властей Российской Федерации, в число которых входят: Ассоциация закрытых административно-территориальных образований; Ассоциация шахтерских городов; Союз развития наукоградов.

     

     

     

     

     

    3. Межмуниципальные хозяйственные общества. Некоммерческие организации муниципальных образований

     

    Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

    Межмуниципальные хозяйственные общества в своей деятельности руководствуются Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами.

    Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».

    К числу межмуниципальных хозяйственных организаций относится, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), созданная для организации экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока. В ее составе действуют: Координационный совет по экономике, Координационный совет по информационно-аналитической работе, а также ряд секций (по вопросам местного самоуправления, управления муниципальным имуществом, жилищно-коммунального комплекса, защиты прав потребителей и т. д.).

    В качестве ассоциации экономического взаимодействия действует и Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, образованный учредительной конференцией в декабре 1998 г.Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

    Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     

    Межмуниципальное сотрудничество — это организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями. Формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания могут быть: договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности); ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений).

    Однако только этим не исчерпывается многообразие форм межмуниципального сотрудничества. Существенное значение имеют такие организационные формы взаимодействия муниципальных образований и их органов, как проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица.

    Межмуниципальное сотрудничество (кооперация, совместная деятельность) муниципальных образований является формой объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов. Оно используется не только для решения вопросов местного значения и повышения эффективности их решения, но и в целях обеспечения более четкого и слаженного взаимодействия муниципальных образований с субъектами РФ и Федерацией в целом, с органами государственной власти, в целях представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти.

    В качестве субъектов отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. При этом территориальные пределы межмуниципального сотрудничества не ограничиваются территорией субъекта РФ или его частью. Межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

    Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих организационной самостоятельностью. Статьей 8 Федерального закона № 131 -ФЗ это право закреплено в виде возможности создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и др. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, заключать договоры и соглашения.

    В зависимости от цели объединения различается его организационно-правовая форма. В целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на уровне субъекта РФ или Федерации в целом создаются соответственно советы муниципальных образований субъектов РФ, Общероссийское объединение муниципальных образований (конгресс), а также в зависимости от особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иные добровольные объединения муниципальных образований. Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций — ассоциаций.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

     

     

    1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985// Собрание договоров Совета Европы. № 12. Ратифицирована Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ
    2. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21.05.1980 // Собрание договоров Совета Европы, № 106: Ратифицирована Федеральным законом «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» от 22.07.2002 № 91-ФЗ. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 5 января 2003 г.
    3. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины от 27.01.1995, вступило в силу в соответствии со ст.16 Соглашения от 5 июня 1995 г.
    4. IV Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утверждена Распоряжением Правительства РФ № 196-р от 9 февраля 2001. г.
    5. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
    6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» // СЗ РФ. 2003 г.– № 40.– Ст. 3822.
    7. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2008.
    8. Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. –М.: Юристъ, 2006.


     

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->