ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В любом крупном федеративном государстве, таком, как Российская Федерация, с неизбежностью и особой остротой возникает вопрос о публичной земельной собственности, о ее субъектах и объектах. От решения этого вопроса во многом зависит целостность государства, эффективность охраны и использования земельных ресурсов, обеспечение интересов населения муниципальных образований. В Союзе ССР вся земля в пределах государственной границы составляла единый государственный земельный фонд, находилась в исключительной государственной собственности и была передана в ведение органов советской власти общей компетенции — Советов народных депутатов. Кардинальные изменения в России 90-х годов XX века, в том числе становление местного самоуправления, не могли не коснуться отношений публичной земельной собственности. В качестве замены существовавшего в государстве на протяжении 70 лет земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности, в результате которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны стать самостоятельными и независимыми друг от друга собственниками земельных участков. Однако до сих пор не определена цель разграничения государственной собственности на землю, не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. Публичная земельная собственность осталась вне сферы пристального и постоянного внимания законодателя, вследствие чего состояние правового регулирования в данной области вызывает серьезную озабоченность.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предпринимаются активные попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.

В дореволюционной России законодательство и юридическая наука не выделяли форм собственности на землю. Данная экономическая конструкция начала активно применяться только в советском праве, когда в юридической сфере возникла традиция замены правовых понятий социально-экономическими понятиями. В Своде Законов Российской Империи идет речь не о форме, а о праве собственности.

В СССР форма собственности рассматривалась, как средство для установления исключительной государственной собственности на землю. Сейчас эта экономическая конструкция используется в противоположных целях.

Дореволюционный законодатель требовал различать между собой право частной собственности и право собственности государственной. О других известных современному законодательству правах собственности, в том числе праве муниципальной собственности, законы Российской империи ничего не говорят.

В законодательстве Российской империи указывалось, что право государственной собственности состоит в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными.

Основываясь на данной юридической формуле, можно выявить какие земли в царской России являлись государственной собственностью, а также установить, кто и как мог управлять этой собственностью. Иначе говоря, определиться в вопросах об объекте, субъекте и содержании права государственной собственности на землю.

Закон гласил, что все имущества никому не принадлежащие в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались:
казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные и другие тому подобные;

земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание.

В законодательстве Российской империи многое то, что сейчас считается землей, обозначалось другими понятиями. В этой связи представляет интерес законодательное определение понятия «недвижимые имущества», которое помимо земли относило к недвижимости всякие угодья и пустые дворовые места.

Дореволюционный законодатель требовал различать населенные и ненаселенные земли. К ненаселенным землям он относил пустоши, порожние земли, степи и другие объекты, которые назвал «местными наименованиями». Принадлежностью земель, как населенных, так и ненаселенных признавались, состоящие в этих землях реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другие места им подобные. Кроме того, принадлежностью земель считались все произведения на поверхности земли обретающиеся, а также все в его недрах сокровенные металлы, минералы и другие ископаемые.

Обращает на себя внимание сходство между статьей 406 Свода законов гражданских, а также статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 16 Земельного кодекса Российской Федерации. Во всех этих статьях говорится, о принадлежности государству земель не находящихся в собственности других лиц. Отличие между указанными статьями состоит только в том, что в Своде законов гражданских упоминаются не только земли, но и другие объекты недвижимости с движимыми имуществами им принадлежащими. Здесь наблюдается определенная преемственность в развитии законодательства нашей страны.

В царской России в управление государственной земельной собственностью включалось решение всех вопросов, касающихся государственных имуществ. Эти вопросы относились как к предмету регулирования административного, так и гражданского права.

Дореволюционный законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью.

Указанная особенность, собственного говоря, и вызвала потребность регулирования отношений, касающихся государственной собственности, не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных.

Свод законов Российской Империи не знает других прав собственности на землю, кроме права частной и государственной собственности. Однако это не значит, что дореволюционный законодатель не видел специфических особенностей права собственности на землю земств и некоторых других местных публичных образований.

В царской России признавался особый характер данной собственности.

В Российской Федерации особый характер собственности муниципальных образований выражается в том, что наряду с правом частной и государственной собственности, устанавливается право муниципальной собственности.

Особый характер соответствующей собственности в Российской империи определялся в нормах об объекте, субъекте и осуществлении права собственности на имущество земств и других публичных образований.

В статье 414 Свода законов гражданских специально выделялись имущества общественные, к которым относилось имущество, принадлежащее: дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам.

В отношении городов и городских сообществ дореволюционный законодатель счел необходимым специально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов, лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.

Таким образом, демонстрировалось, что право собственности на имущества общественные нельзя отождествлять с имуществом, находящимся в собственности казны (государства), частных лиц, дворцового ведомства, уделов и разных установлений.

Вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественные регулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных (полицейских).

В Городовом положении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4) устанавливались следующие особенности реализации права собственности городских поселений и земств.

Во-первых, от имени городских поселений и земств в имущественных отношениях могли участвовать городское общественное управление и земские учреждения.

Во-вторых, участие в гражданском обороте должно было осуществляться на основании общих гражданских законов, Городового положения, Положения о губернских и земских учреждениях с соблюдением правил, установленных для казенных управлений.

Своду законов Российской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота ряда земель относимых к имуществам общественным.

В статье 8 Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданского оборота земель.

Нетрудно заметить, что данный подход был воспринят российским законодателем при составлении статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Также как и в случае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которых можно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи права собственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.

После революции правовое регулирование отношений собственности на землю кардинально изменилось. В СССР была провозглашена исключительная государственная собственность на землю. Какие-либо сделки с землей запрещались. Земельные участки предоставлялись в административном порядке. Полномочия по предоставлению и изъятию земельных участков были предоставлены региональным властям.

В юридическом отношении отмена частной собственности на землю повлекла за собой упразднение деления вещей на недвижимое и движимое имущество (примечание к статье 21 Гражданского кодекса РСФСР, введенного в действие с 1 января 1923 г.).

Вопрос о собственности на землю в СССР больше рассматривался как предмет земельного, а не гражданского права.

В этих условиях проблемы государственной земельной собственности потеряли практическое значение.

Ситуация вновь кардинально изменилась с распадом СССР. В ходе земельной реформы монополия государственной собственности на землю была устранена. Возродилась частная земельная собственность. Стали предприниматься попытки разграничить государственную земельную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Фдерации и муниципальную собственность.

Многообразие прав земельной собственности заставило законодателя признать землю недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений. К сожалению, проблемы утверждения права частной земельной собственности стали приводить к утрате интереса к другим видам прав собственности на землю.

Отсутствие определенности в вопросах права государственной и муниципальной собственности создало в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.

Степень правовой разработанности института права государственной и муниципальной собственности настолько мала, что на практике возникает множество проблем.

Вместе с тем нельзя не заметить, что наметилась тенденция к развитию законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю.

На сегодняшний день ситуация сложилась так, что общие правовые вопросы права государственной и муниципальной собственности на землю, определены в статьях 9 — 11 и 16 — 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Муниципальная собственность на землю (статьи 11 и 19 Земельного кодекса Российской Федерации)

В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться не только в государственной и частной, но и в муниципальной форме собственности.

Указанное конституционное требование реализуется не только в Земельном кодексе Российской Федерации, но и в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и целом ряде других федеральных законов.

Субъектом права муниципальной собственности на землю выступают муниципальные образования. Муниципальными образованьями признаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (статьи 125 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 11 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Допускается возможность осуществления права муниципальной собственности непосредственно населением, но только в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Законодательство в качестве форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением называет, в частности, местные референдумы и собрания (сходы) граждан.

Особенности приобретения и прекращения, а также порядок осуществления права собственности на землю часто определяются в законодательстве одновременно как для государственной, так и муниципальной собственности.

Распоряжение земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления временно и только в тех случаях, когда это допускается законодательством.

В пункте 10 статьи 3 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» по этому поводу указано, что органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством не предусмотрено иное.

В пункте 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены основания возникновения права муниципальной земельной собственности. Эти основания ничем не отличаются от оснований возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю. Таким образом, все, что было сказано по поводу статей 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации применимо и к статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Федеральные законы не устанавливают муниципальной собственности на какие-либо земельные участки, а лишь констатируют возможность возникновения на землю данной формы земельной собственности.

Отличительная особенность статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 17 и пункт 2 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлены по одной схеме, поэтому нет необходимости характеризовать соответствующую норму.

Вместе с тем не лишним будет повторить, что в указанных нормах Земельного кодекса Российской Федерации упоминается о частной собственности на землю исключительно с той целью, чтобы гарантировать ее сохранение.

Законодатель не допускает возможности прекращения права частной земельной собственности на том основании, что государственные земельные ресурсы предварительно не были перераспределены между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования.

Специфической особенностью возникновения права муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю является то, что к этой форме собственности, как правило, следует относить земельные участки, которые не передаются в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации.

Пункт 1 и 3 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо рассматривать во взаимосвязи.

Согласно этим нормам Земельного кодекса Российской Федерации федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами субъектов в собственность муниципальных образований можно передать земли, находящиеся в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации в данной части реализует требования подпункта 4 статьи 4 и подпункта 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этим требованиям к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено соответственно регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и регулирование порядка передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность.

В пункте 3 статьи 19 Земельного кодекса определено, что государственная собственность на землю безвозмездно передается в муниципальную собственность только для обеспечения развития муниципальных образований, причем как в его границах, так и за ее пределами.

В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулирование отношений в области местного самоуправления осуществляется в особом порядке. Этот особый порядок, в частности, устанавливается в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 6, пункты 1 и 3 статьи 12, пункт 2 статьи 14), Земельном кодексе Российской Федерации (пункт 10 статьи 31, пункт 2 статьи 83, пункт 4 статьи 84, пункты 3 и 4 статьи 86), Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на землю» (статья 1, пункт 2 статьи 4, пункт 2 статьи 5).

Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлен в соответствии с нормами указанных федеральных законов.

В городах Москве и Санкт-Петербурге земельные участки при разграничении государственной собственности на землю не передаются в муниципальную собственность.

Однако это не означает, что у муниципальных образований на территории городов Москвы и Санкт-Петербурга, не может возникнуть права собственности на землю. В пункте 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земельные участки должны передаваться в муниципальную собственность из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их законами.

Названные законы субъектов Российской Федерации являются основанием возникновения права муниципальной собственности на землю, которое предусмотрено в части второй пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Передача земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность осуществляется органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации (подпункт 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса лишь подтвердил действие правил ранее установленных другими федеральными законами.

Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и некоторыми другими федеральными законодательными актами.

Так, согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять и земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Правовые основы Формирования муниципальной собственности

 

Вопросы муниципальной собственности в первую очередь регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности — государственной и частной (ст.8). В правах органов местного самоуправления — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).

Гражданский кодекс РФ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Однако данный закон пока не вступил в силу в своей основной части, а его вступление в силу (за исключением отдельных положений) с января 2006 г. отложено до 1 января 2009 г. (соответствующий закон 21 сентября принят Государственной Думой).

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправле­ния наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

Концептуальной особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов му­ниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2-4 ст.50 данного закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

В ст.50 ФЗ №131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения имущества устанавливаются федеральным законом. Таким зако­ном, определяющим порядок отчуждения, является федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок отчуждения установлен самим ФЗ №131 в п.4 ч.8 ст.85 -это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 г.

Кроме того, ст.50 ФЗ №131 определяет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учёта муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Специального закона на этот счёт не принято, однако касательно передаваемого имущества часть правоотношений урегулировано п. 11 ст.154 федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госуда­рственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — ФЗ №122).

Так, ФЗ № 122 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом РФ имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту федерации муниципальное имущество.

Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об эле­менте состава муниципального имущества, то необходимо сослаться на ст.19 Земельного кодекса РФ, которая определяет, что в муниципальной собственности находятся земельные участки

— которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

— право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

— которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В то же время ст. 14-17 ФЗ №122 относят к муниципальному имуществу только «земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами». Такие же правовые нормы содержатся и в ст.50 ФЗ №131. Налицо определённая правовая коллизия.

При этом необходимо иметь в виду, что Земельный кодекс также придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества, как это предусматривает ФЗ №131). П.4 ст.28 Земельного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

изъятие земельных участков из оборота;

установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;

факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Правоприменительная практика реализации ФЗ №131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. В настоящий момент выявились как минимум две проблемы:

1) жёсткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

2) императивность требований ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122 по безвозмездной передаче имущества МО в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Рассмотрим данные проблемы более подробно.

1. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований. Жесткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципального образования. Особенно это заметно сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы МСУ могли бы вернуть здание в систему образования. В формате действующего закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности, в свое время изъятой из системы образования.

К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта РФ, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту федерации. Есть примеры, когда в зданиях бывших дошкольных учреждений размещались объекты федерального значения, например, военкоматы, которые теперь требуют сохранения за ними зданий и передачи их в федеральную собственность. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем МО сокращается.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения ФЗ №131, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции ОМСУ других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой — эти полномочия ОМСУ могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов — тоже.

б) Сложность с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы МСУ иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в ФЗ №131 закреплены за ними с формулировкой «создание условий…» для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения . жителей поселения услугами организаций культуры» (п. 12. ч.1 ст. 14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения ус­лугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ст.50). В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч.1 ст. 14) в статье 50 нет указания на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.

Вместе с тем возникает вопрос, а если муниципалитет «создал условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Чтобы решить эту правовую неопределенность, субъекты РФ идут от сложившейся практики: если в поселении остались муниципальные бани или столовые, они закрепляют данные объекты в перечне имущества МО. Например: ст.4 закона Новосибирской области от 10.12.2004 №239-03 «Муниципальная собственность муниципальных районов» содержит п.4: «имущество, необходимое для обеспечения населения муниципального района услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи», т. е. указано как раз то имущество, которого нет в ФЗ №131, в соответствии с примером, описанным выше.

Если в муниципальном образовании такого имущества нет, то вопрос остается открытым. Помимо указанных проблем, существует постоянная потреб­ность во внесении изменений в ст.50 ФЗ №131, вызванная расширением круга полномочий органов МСУ. Так, например, в настоящее время в связи с принятием ФЗ №199 необходимо внести дополнение, расширив ст.50 ФЗ №131 за счёт имущества, необходимого:

— для благоустройства и охраны городских лесов (п. 16 ст.7 ФЗ №199);

— осуществления мероприятий по гражданской обороне (ст.15ФЗ№199);

— защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (ст. 15 Ф3№199);

— создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб (ст. 15 ФЗ № 199);

— организации мероприятии по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений (ст.15ФЗ№199);

— обеспечения безопасности людей на водах (ст. 15 ФЗ №199)

— создания и развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (ст.15ФЗ№199).

2. Императивность требований, установленных ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122.

Заложенная в ФЗ №131 возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, перечисленных в первом разделе, приводит к попыткам давления на органы МСУ со стороны государственных органов. В некоторых субъектах РФ вся собственность объявляется государственной (даже бывшая муниципальная), например, в Башкортостане. В иных — перечень имущества, которое муниципальные образования должны передать в государственную собственность, формируется не по предложениям органов местного самоуправления, а на основе, постановлений исполнительных органов власти субъекта РФ, например, в Якутии. Другие субъекты «выкручивают руки» муниципалитетам, ограничивая финансирование, поступающее в виде дотаций на содержание имущества которое предполагается передать в государственную собственность, вынуждая таким образом муниципального образования «добровольно» с ним расставаться.

Возникающее ощущение несправедливости и сокращение в будущем возможностей маневрирования недвижимостью в целях социально-экономического развития вынуждает органы МСУ защищаться не всегда легитимным способом: идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, например, занятых сегодня учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующим перепрофилированием данных объектов собственности. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития различных услуг, но в настоящий момент такие действия значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Вызывают также опасение выдвигаемые на федеральном уровне предложения о еще большем ужесточении (в интерпретации сторонников ужесточения — «упрощении») процедур передачи собственности, фактически поддерживающие те субъекты РФ, которые берут на себя инициативу самостоятельного принятия решений по вопросам передачи собственности без соблюдения заявительной процедуры со стороны муниципалитетов.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Право муниципальной собственности на землю — это правомочия владения, пользования, распоряжения, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 25, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право передать земельные участки во временное и постоянное владение и пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, продавать, отчуждать земли, находящиеся в муниципальное собственности, и совершать иные сделки.

Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность. Порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную регулируется федеральными законами. Субъекты РФ определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и осуществляют их передачу. также прилегающие земли. Территория муниципального образования устанавливается на основе законов соответствующих субъектов РФ с учетом мнения населения.

В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.

Основное назначение муниципальных земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель населенных пунктов, за исключением земель, расположенных за чертой городских и сельских поселений. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.

Допускается приватизация муниципальных земель. Порядок и условия приватизации определяются местными органами самоуправления. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в населенных пунктах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

  1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
  2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» // СЗ РФ–2003 г.– № 40.– Ст. 3822.
  3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136 ФЗ // СЗ РФ от 29 октября 2001. №44. Ст. 4147.
  4. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. Ю.К. Тостого. СПб., 2008.
  5. Земельное право России / Под ред. Чубукова Г.В. М., 2007.
  6. Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.-Тула, 2001.
  7. Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.В.Чубукова, М.Ю.Тихомирова. М., 2005.
  8. Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. –М.: Юристъ, 2006.
  9. Павлов П.Н. Государственная и муниципальная собственность на землю // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. № 14 – 15.
  10. Рагозина Л. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления // Вопросы местного самоуправления. Январь 2006.


     

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->