Муниципальное право России – комплексная отрасль российского права

К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль — муниципальное право.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, предпосылками обособления муниципального права явились:

  1. сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений,
    связанных с осуществлением местного самоуправления;
  2. количественное и качественное наращивание системы правовых
    норм, регламентирующих местное самоуправление1.

    В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный» (от лат. municipium. В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Л.А. Велихов так объяснял значение термина «муниципалитет». «Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…»2.

    Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая административно-территориальная единица в государстве.

    В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

    Муниципальное право — комплексная отрасль права.

    Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование1.

    По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм2. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), с другой — входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права.

    Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков, в частности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные субъекты права (граждане, государство, предприятия и учреждения); наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других отраслей права (например, нормы, устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления, и др.); комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом3.

    Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»1.

    Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А. Керимов, «отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт»2.

    В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений2.

    В системе муниципального права выделяются общая и особенная части3.

    К общей части относятся следующие муниципально-правовые институты:

    а)    правовые основы местного самоуправления;

    б)    территориальные основы местного самоуправления;

    в)    организационные основы местного самоуправления;

    г)    финансово-экономические основы местного самоуправления;

    д)    гарантии местного самоуправления;

    е) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

    Помимо перечисленных, в систему муниципального права входят и такие самостоятельные институты, как территориальное общественное самоуправление населения, муниципальная служба.

    Муниципально-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления, несомненно, имеют свои особенности, обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту. Признаками самостоятельного муниципально-правового института обладает и совокупность правовых норм, регулирующих муниципальную службу.

    К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, а именно:

    а)    полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;

    б)    полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;

    в)    полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.

    Представляется оправданным выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе.

     

     

    2. Оцените действующие в настоящее время концепции местного самоуправления. Какая из них на Ваш взгляд применена в России?

     

    В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

    Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права» исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

    Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправлений в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

    Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.

    Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гейетом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Bce полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

    В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.

    Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

    Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

    Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторойники В.П. Безобразов и АД. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

     Теория дуализма, местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

    Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

    Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются и в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

    На мой взгляд, наиболее применима для России  теория дуализма, местного самоуправления, которая исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

    Для России крайне важно близость государства и государственной власти, пусть на местном уровне, и забота о благосостоянии граждан, проживающих в определенном муниципальном образовании. Это позволяет непосредственно выполнять функции по управлению местным хозяйством, решать экономические и финансовые функции, и контролировать непосредственно весь процесс муниципального управления.

     

    Задача

     

    Глава районной администрации принял постановление о предоставлении льготного налогообложения кооперативу «Меркурий», согласно которому кооператив получает по налогу на прибыль в размере 100%. Прокурор района опротестовал данное решение.

    Какие нарушения законности были допущены?

     

    Решение

     

    Согласно ч. 2 ст. 15 ФЗ ««Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ районная администрация становление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, но правом установления налоговых льгот не обладает.

    Во-вторых, нарушения норм Налогового Кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 1 НК РФ Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В части 2 данной статьи указано, что нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом. ч. 2 статьи 3 НК РФ устанавливает, что не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

    В ч. 1 статьи 56 НК РФ указано, что Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

    Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.

    В ч.3 ст. 56 НК РФ льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом.

    Льготы по региональным налогам устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом и (или) законами субъектов Российской Федерации о налогах.

    Льготы по местным налогам устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга о налогах). В то же время статья 13 НК РФ относит налог на прибыль организации к федеральным налогам. На основании ч. 2 ст. 3 НК РФ, ст. 13, ч. 3 ст. 56 муниципальное образование не обладает правом устанавливать льготы по пологу на прибыль не вправе устанавливать льготы определенной организации, не праве устанавливать льготу по налогу на прибыль, как отнесенному налоговым законодательству к федеральным налогам.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Список литературы

     

    1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г // Российская газета. 1993. 25 дек.
    2. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. (с изменениями в ред. на 01.08.2008 г.)
    3. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 5 августа 200 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. (с изменениями ФЗ на 01.08.2008 г.)
    4. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ ( с измен. на 18 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
    5. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
    6. Выдрин И. В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2007.
    7. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., Л., 1928.
    8. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
    9. Керимов ДА. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000.
    10. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.
    11. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
    12. Севрюгин В.Е., Чеботарев Г.Н. Программа курса «Муниципальное право». Тюмень, 1996.

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->