МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Актуальность темы исследования. В условиях современной российской государственности, сформировавшейся в конце XX века в результате кардинального реформирования всех сфер общественной жизни, вполне закономерно и оправдано серьезное внимание к юридическим аспектам процесса совершенствования государственной политической системы, основанного на реорганизации механизма народовластия. Приоритетными направлениями этого процесса являются не только децентрализация публичной власти и утверждение самоуправленческих начал, но и «практическая реализация концепции местного самоуправления»1 в целом. В настоящее время на институт местного самоуправления возлагаются весьма значительные надежды, поскольку считается, что его реальное наличие в государстве свидетельствует о демократизации общества и приближает его развитие (государства) к правовому. В начале 90-х годов XX столетия А.И. Солженицын писал: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл»2. Весомым подтверждением признания Россией значимости местного самоуправления стало принятие ряда нормативно-правовых актов, определяющих основополагающие принципы его организации и деятельности. Ныне действующая Конституция впервые в истории Российского государства на самом высоком уровне определила и закрепила правовую природу местного самоуправления. Названные положения Основного российского закона, устанавливающие правовой статус местного самоуправления, в целом определяют направления нормотворческой деятельности как федерального законодателя, так и представительных органов субъектов Федерации. Однако следует отметить, что формирование единой системы местного самоуправления и ее правовых основ складывается довольно трудно. Причина тому — отсутствие концептуальной модели местного самоуправления, приемлемой именно для Российского государства с его разнообразной национально-культурной, этнополитической, духовной самобытностью, особенностью его исторической генетики. Таким образом, динамизм общественных процессов, предполагающих реформирование системы управления, становление и развитие соответствующего законодательства не только вызвали к жизни власть местного самоуправления, но и послужили основой для формирования новой отрасли отечественного права – муниципального права, предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.

Задачи исследования:

– дать понятие и раскрыть сущность муниципального права как отрасли права;

– рассмотреть особенности становления, формирования и развития муниципального права;

– исследовать муниципальное право как системное образование российской юридической науки.

Цель исследования – исследование понятие, содержание и сущности муниципального права как отрасли российского права.

 

1.1. Понятие отрасли муниципального права

 

К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль — муниципальное право.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, предпосылками обособления муниципального права явились:

  1. сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений,
    связанных с осуществлением местного самоуправления;
  2. количественное и качественное наращивание системы правовых
    норм, регламентирующих местное самоуправление1.

    В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный» (от лат. municipium. В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Л.А. Велихов так объяснял значение термина «муниципалитет». «Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…»2.

    Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая административно-территориальная единица в государстве.

    В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

    Муниципальное право — комплексная отрасль права.

    Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование1.

    По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм2. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), с другой — входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права.

    Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков, в частности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные субъекты права (граждане, государство, предприятия и учреждения); наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других отраслей права (например, нормы, устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления, и др.); комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом3.

    Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»1.

     

    1.2. Особенности становления, формирования и развития российского муниципального права

     

    Выделяют разные периоды реформирования местного самоуправления в конце ХХ века. В рамках наиболее традиционной классификации приведем следующие периоды.

    Следует отметить во-первых, что правовую основу реформирования местного самоуправления положил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был принят 9 апреля 1990 г.2 Закон определил основные направления развития местных органов власти, иначе решил вопросы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления, создал предпосылки для развития коммунального хозяйства. Это был первый акт в истории Советского государства, которым в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления.

    Основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти, отменялся прежний статус Советов народных депутатов. Был возрожден лозунг «Вся власть – Советам». Это было направлено на выведение Советов из-под контроля и опеки со стороны исполкомов и партийных организаций. Данный закон ввел понятие коммунальной собственности как экономической основы местного самоуправления и установил, что подоходный налог с физических лиц поступает в полном объеме в местные бюджеты первичного уровня. В законе было закреплено право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях.

    Существенным достижением стало то, что в законе запрещалось органам государственного управления вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Концепция закона была нацелена на то, что самоуправление подчиняется только закону или иному решению законодательного органа. Были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления1. Особо следует отметить закрепленные в законе гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, ответственность органов местного самоуправления за законность принимаемых решений.

    Однако по ряду сложившихся политических причин закон не был реализован. Среди основных причин можно выделить: распад СССР и потерю управляемости в обществе; неповоротливость самих органов местного самоуправления, их нерешительность, незнание действующих нормативных актов; деление местного самоуправления на уровни и признание краев, областей самоуправляющимися административно-территориальными единицами.

    Принятию российского закона о местном самоуправлении предшествовало соответствующее изменение Конституции РСФСР 1978 г. Раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в РСФСР».

    Следующим поворотным этапом явилось принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».2 С этого момента начинается новый этап в развитии местного самоуправления. Закон имеет достаточно большое значение. Изменилось само понятие местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

    Иначе стала трактоваться система местного самоуправления. В соответствии с законом местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

    Закон подробно урегулировал полномочия органов местного самоуправления каждого территориального уровня, разграничил функции местных Советов и местных администраций. Была создана база для выработки Советами положений (уставов) о самоуправлении городов, районов.

    Подписание Федеративного договора в 1992 г. с государственно-правовой точки зрения было кульминационным моментом в развитии механизма правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации1. Договор предусматривал, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.

    Третьим этапом явилось принятие осенью 1993 г. Президентом РФ был принят целый ряд указов, которые достаточно существенно меняли концепцию местного самоуправления в Российской Федерации.

    В Указе Президента РФ от 9 октября 1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 16 августа 1996 г.)2 отмечалось, что деятельность местных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. Таким образом, фактически была прекращена деятельность представительных органов местного самоуправления, их функции возложены на местные администрации.

    26 октября 1993 г. Указом Президента РФ было утверждено положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»1. В соответствии с этим положением было закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют свою структуру местного самоуправления. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации). Причем решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления (главой администрации). Численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависимость от численности населенного пункта. Фактически возникло два вида представительных органов местного самоуправления2: избираемые непосредственно населением на основе всеобщего избирательного права; формируемые из представителей выборных органов местного самоуправления, которые существуют в городских и сельских поселениях. Фактически это означало приоритет форм непосредственного народовластия.

    Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»3 было установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов».

    В соответствии с указом перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных Положением «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», является исчерпывающим. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляет местная администрация.

    Завершением этого этапа стала разработка и принятие в декабре 1993 г. новой Конституции РФ, которая определила роль и место местного самоуправления в системе органов публичной власти.

    Следующим четверным моментом реформирования местного самоуправления связано с принятием новой Конституции РФ, которая существенно повлияла на становление и развитие местного самоуправления в России. В Конституции РФ было закреплено, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, неприкосновенный демократический институт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Было закреплено право граждан Российской Федерации на местное самоуправление. Отмечалось, что структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно.

    С 1 сентября 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».1

    Основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством о местном самоуправлении. Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует следующие задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) создает условия для обеспечения жизненных интересов населения; в) проводит мероприятия по социальной защите населения.

    г) стабилизирует политическую систему; д) готовит кадры для муниципальных органов. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления, как необходимого условия обретения Россией качеств правового демократического государства.

    Муниципальное право призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

    Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны.

    Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем.

    В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее, близко расположенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов констатируются в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г., требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Российской Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Российской Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления.

    Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами. Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

    Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении. Ее значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем: Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;

    Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;

    Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

    Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.

     

    1.3. Современный этап развития местного самоуправления и муниципального права в России

     

    Современный этап развития местного самоуправления и муниципального права в России характеризуется его широкомасштабной реформой, новый попыткой найти наиболее оптимальную модель организации местной (муниципальной) власти, отвечающей задачам укрепления государства, его единства. Эта реформа затрагивает концептуальные основы системы местного самоуправления, сложившейся на основе конституционных норм, а также положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом следует учитывать, что реформа местного самоуправления осуществляется как часть более широкого плана реорганизации публичной власти в государстве, разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между разными уровнями публичной власти, ее органами.

    Реализация положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 ставит перед муниципальным правом как отраслью научных знаний ряд новых вопросов, ибо Закон вносит существенные коррективы в организационно-территориальную структуру местного самоуправления, в систему его бюджетно-финансового обеспечения, в разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования местного самоуправления и др.

    Реформа местного самоуправления, осуществляемая на основе Закона 2003 г., расширяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления, а также полномочия муниципальных образований, жестко ограничивая пределы правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

    Федеральный закон 2003 г. по-новому решает вопросы: предметов ведения муниципальных образовании (они конкретизируются с учетом их вида и статуса); экономической основы местного самоуправления (уточняется, какое имущество может находиться в собственности муниципальных образований); закладывает основы для развития, по сути, нового муниципального института — экономического межмуниципального сотрудничества; ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (конкретизируются основания этой ответственности перед населением и государством).

    Закон признает необходимым выделить особенности организации местного самоуправления не только на внутригородских территориях городов федерального значения, но и в ряде других муниципальных образований.

    Он вводит также новые понятия: «муниципальный район», «городской округ», «муниципальные правовые акты», «межмуниципальное сотрудничество», другие термины, отражающие новые подходы к решению актуальных проблем муниципального строительства.

     

    1.4. Предмет и метод муниципального права

     

    В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли основным фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.

    Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права и связанных:

  3. со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
  4. с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
  5. с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
  6. с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий1.

    Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального права, предлагает Е.С. Шугрина. Это отношения:

  7. возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах;
  8. складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью;
  9. возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
  10. возникающие по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти;

    5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)2.

    По мнению Чеботарева Г.Н.3, к перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.

    Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. Как отмечает Д.А. Керимов, «метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения»1.

    Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично-правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий — дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий2. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.

    Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

    Императивный, диапозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В. Выдрина и А.И. Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования1.

     

    1.5. Место муниципального права в российском праве

     

    Российское право имеет сложную структуру. В его составе выделяют публичное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособляемые по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др., а в состав частного права — например, гражданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церковное право, внутри организационное право общественных объединений и т.д.).

    Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образование, и как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

    При более глубоком делении в российском праве выделяют профилирующие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. К числу профилирующих отраслей, т.е. отраслей, которые, опираясь па конституционное право, вводят правовые режимы межотраслевого значения, относятся гражданское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско-правовые и административно-правовые режимы применительно к такому объекту правового регулирования, как земли (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право, т.п. отрасли. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над профилирующими отраслями1.

    Муниципальное право в силу своеобразия предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой-то один класс названных нами отраслей. Оно имеет исходную конституционную основу. Та его часть, которая обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, а также нормы, устанавливающие территориальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лип местного самоуправления, располагаются на уровне профилирующих отраслей. Муниципальное право в их лице и приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие
    нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними, составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает множество материальных и процессуальных норм, но только к материальному или только к процессуальному праву его тоже не отнесешь.

    Необходимо выделить признак, который позволил бы вписать муниципальное право как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную структуру права.

    Статусная структура права строится на обособлении норм, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. При этом акцентируется внимание па правовом положении субъектов нрава. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое положение субъектов права, выявить его пробелы, реальные и желаемые зависимости между работающими здесь группами норм.

    В статусной структуре права помимо муниципального права выделяется региональное право (право субъектов Федерации) и федеральное право (право федерального центра)1. Муниципальное право закрепляет правовое положение муниципальных образований как политико-территориальных единиц, а также внутренних для них субъектов: населения, муниципальных органов и организаций, жителей, муниципальных избирателей, служащих, общественников и др.

    Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права — совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли нрава на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления2.

    В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

    Муниципальное право как обособленная часть российского права — совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления.

    Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК СИСТЕМНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

     

    2.1. Система муниципального права

     

    Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А. Керимов, «отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт»1.

    В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений2.

    В системе муниципального права выделяются общая и особенная части3.

    К общей части относятся следующие муниципально-правовые институты:

    а)    правовые основы местного самоуправления;

    б)    территориальные основы местного самоуправления;

    в)    организационные основы местного самоуправления;

    г)    финансово-экономические основы местного самоуправления;

    д)    гарантии местного самоуправления;

    е) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

    Помимо перечисленных, в систему муниципального права входят и такие самостоятельные институты, как территориальное общественное самоуправление населения, муниципальная служба.

    Муниципально-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления, несомненно, имеют свои особенности, обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту. Признаками самостоятельного муниципально-правового института обладает и совокупность правовых норм, регулирующих муниципальную службу.

    К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, а именно:

    а)    полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;

    б)    полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;

    в)    полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.

    Представляется оправданным выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе1.

     

    2.2. Муниципально-правовые нормы

     

    Под муниципально-правовыми нормами О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев понимают правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления1. Муниципально-правовым нормам, так же как и другим нормам права, свойственны формальная определенность, общеобязательность, регулятивность. Вместе с тем нормы муниципального права имеют существенную специфику, связанную с обособленностью органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также с тем, что органы местного самоуправления и население муниципального образования наделены нормотворческими полномочиями. В связи с этим И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют две группы муниципальных норм. К первой группе относятся нормы, содержащиеся в актах федеральных и региональных органов государственной власти, а ко второй — нормы, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо населением путем непосредственного волеизъявления2.

    Таким образом, нормы муниципального права — это формально определенные общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления либо населением муниципального образования путем непосредственного волеизъявления, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, и обеспеченные принудительной силой государства.

    Особенность норм муниципального права состоит в том, что для многих из них характерна принадлежность одновременно и к другим отраслям права. Это обусловлено комплексным характером отрасли муниципального права. Так, нормы, закрепляющие финансовые основы местного самоуправления, являются нормами как муниципального, так и финансового права.

    По объекту правового регулирования различают:

    а)    нормы, определяющие местное самоуправление в системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ, провозглашающая самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.);

    б)    нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления (ч. 3 ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., гарантирующая поступление в местные бюджеты доходов от использования и приватизации муниципального имущества);

    в)    нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов местного самоуправления, муниципальная служба и проч.);

    г)    нормы, закрепляющие вопросы местного значения муниципальных образований (ст. 14—16 Закона об общих принципах организации
    местного самоуправления 2003 г.);

    д)    нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления.

    По территории действия можно выделить нормы:

    а)    действующие на всей территории Российской Федерации;

    б)    действующие на территории субъекта РФ;

    в)    действующие в границах конкретного муниципального образования.

    По характеру содержащихся в нормах предписаний они подразделяются на:

    а)    управомочивающие (ч. 1 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гласит, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления);

    б)    обязывающие (ч. 2 ст. 26 возлагает обязанность на органы и должностные лица дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца);

    в)    запрещающие (в силу ч. 2 ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления).

    По степени определенности содержащихся предписаний различают нормы:

    а)    императивные (ч. 5 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет единственно возможный порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления — коллегиальный);

    б)    диспозитивные (согласно ч. 4 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий).

    По предназначению в механизме правового регулирования выделяют нормы:

    а)    материальные (закрепляют права, обязанности, полномочия субъектов муниципальных правоотношений);

    б)    процессуальные (регламентируют процедуры реализации материальных норм).

     

    2.3. Муниципально-правовые отношения

     

    Муниципально-правовыми отношениями (муниципальными правоотношениями) являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

     

    Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов и члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.

    Среди названных субъектов муниципально-правовых отношений особое место занимает муниципальное образование.

    Под муниципальным образованием Законом об общих принципах организации местного самоуправления понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

    Следует отметить, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определение понятия муниципального образования сводится к перечислению видов муниципальных образований. В частности, в п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

    Несмотря на то, что понятие муниципального образования закрепляется федеральным законом, в науке муниципального права неоднозначно решается вопрос о том, является ли муниципальное образование субъектом права. В частности, Л.Н. Недокушева, исследуя субъектный состав муниципальной власти, указывает: «Несмотря на то, что утверждение о принадлежности муниципального образования к числу субъектов муниципальной власти соответствует законодательству, оно, на наш взгляд, иногда противоречит здравому смыслу — не может муниципальное образование, являющееся территорией (участком земли) по своей природе, разрабатывать устав, принимать властные решения по вопросам местного значения»1.

    С сугубо формальных позиций суждение Л.Н. Недокушевой близко к истине. Ибо местное самоуправление — это деятельность (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а муниципальное образование — территория, на которой данная деятельность осуществляется (ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона). Учитывая это, муниципальное образование следовало бы исключить из числа субъектов права, так как «участок земли» не обладает необходимыми признаками субъекта права1.

    Однако, по мнению Чеботарева Г.Н.2, делать этого не следует, так как территорию муниципального образования необходимо рассматривать лишь как один из атрибутов этого понятия. Населенность территории, осуществление на этой территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, выборных органов, устава также являются обязательными характеристиками муниципального образования.

    Именно в таком сочетании всех признаков муниципального образования можно судить о нем как об особом субъекте муниципально-правовых отношений, который находится в одном логическом ряду с такими субъектами права, как Российская Федерация и ее субъекты. Это подтверждается тем, что в ГК РФ муниципальные образования рассматриваются наряду с Российской Федерацией и ее субъектами в качестве субъектов гражданского права (ст. 124—126).

    Таким образом, представляется вполне корректным рассматривать муниципальное образование в качестве субъекта муниципально-правовых отношений, обладающего правами (создавать объединения, иметь собственную символику и др.), которые от его имени осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления или непосредственно населением, и обязанностями.

    Не менее важная роль принадлежит и такому субъекту муниципально-правовых отношений, как население муниципального образования, поскольку местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

    В силу этого население муниципального образования, как участник муниципально-правовых отношений, вправе самостоятельно и непосредственно принимать решения по вопросам местного значения. С этой целью могут быть использованы местный референдум, сходы (конференции) граждан и др. Однако следует учитывать, что законодательство РФ не предусматривает безграничной власти населения в решении вопросов, касающихся местной жизни. В частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает вынесение на местный референдум только вопросов местного значения (ч. 3 ст. 12). Кроме того, Закон содержит запрет на вынесение некоторых вопросов на местный референдум: о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (п. «г» ч. 8 ст. 13) и др.

    На практике большую часть вопросов местного значения население осуществляет опосредованно. Для этого оно создает органы местного самоуправления (избирает главу муниципального образования и депутатов представительного органа и проч.).

    Граждане, являясь частью населения муниципального образования, вступают в муниципально-правовые отношения, прежде всего, в ходе осуществления права на местное самоуправление, которое предусмотрено ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Указанной нормой определены основные направления деятельности граждан как обладателей права на местное самоуправление: участие в муниципальных выборах и местных референдумах, прохождение муниципальной службы и др. При этом к гражданам как участникам муниципально-правовых отношений могут быть предъявлены дополнительные требования (достижение определенного возраста и др.). Не исключено и участие в муниципальных правоотношениях иностранцев и апатридов. Более того, Федеральным законом «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления иностранным гражданам права на участие в муниципальных выборах, если у Российской Федерации имеется соответствующий международный договор с иностранным государством.

    Органы и должностные лица местного самоуправления также являются разновидностью субъектов муниципально-правовых отношений.    

    По Конституции РФ структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Население вправе самостоятельно в уставе муниципального образования закрепить наиболее оптимальный перечень органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть. Единственным обязательным требованием, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 1).

    Закон 2003 г. расширяет перечень органов и должностных лиц, которые должны действовать в каждом муниципалитете. К ним относятся: глава муниципального образования, местная администрация и представительный орган местного самоуправления.

    На сегодняшний же день в каждом муниципальном образовании, как правило, имеется выборный представительный орган, избираемый населением или представительным органом единоличный глава муниципального образования (глава города, мэр и т.д.), а также исполнительный орган (администрация, управа и др.). Могут быть предусмотрены и другие органы и должностные лица (например, муниципальные казначейства, счетные палаты и т.д.).

    Эту группу субъектов муниципально-правовых отношений отличает то, что они могут в пределах своей компетенции принимать властные решения, имеющие обязательную силу на территории муниципального образования, а также то, что они в определенных случаях несут ответственность перед населением муниципального образования и перед государством.

    Органы государства, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, предприятия, организации и учреждения участвуют в муниципальных правоотношениях в случае взаимодействия с органами местного самоуправления. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев называют этих участников субъектами, содействующими осуществлению местного самоуправления1.

     

    2.4. Источники муниципального права

     

    Наличие собственной системы источников характерно для всех отраслей права в Российской Федерации. Это обусловлено тем, что юридическим нормам, из которых состоят отрасли права, присуща формальная определенность. В этом смысле общая теория права под источником права понимает форму выражения правовых норм. Однако не следует забывать, что термин «источник права» имеет и другое значение, согласно которому источники права — это всевозможные материальные предпосылки появления правовых норм.

    Под источником муниципального права понимается форма выражения миниципально-правовых норм.

    Все источники муниципального права Российской Федерации можно подразделить на международно-правовые и внутригосударственные.

    В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Названная норма Конституции, кроме того, установила приоритет норм международных договоров перед нормами внутригосударственного права.

    Ключевую роль среди международно-правовых источников муниципального права играет Европейская хартия местного самоуправления; она выступает в качестве правового ориентира для российского законодателя, органов государственной власти и местного самоуправления, ибо определяет понятие местного самоуправления, регламентирует узловые моменты его организации: сферу компетенции местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и проч.

    К внутригосударственным источникам муниципального права относятся:

    1) Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Являясь основным законом российского государства, обладающим высшей юридической силой и другими особыми правовыми свойствами, Конституция служит главным внутригосударственным источником муниципального права. В гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции местное самоуправление гарантируется как одна из основ конституционного строя, провозглашается его самостоятельность и обособленность от органов государственной власти (ст. 12); в гл. 8 «Местное самоуправление» содержится развернутая система принципов местного самоуправления, территориальных и финансовых основ его осуществления, гарантий местного самоуправления;

    2) федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания РФ. В силу п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому федеральные законы устанавливают лишь основные начала в регулировании местного самоуправления, а конкретизацию этих начал призваны осуществлять законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

    На сегодняшний день в Российской Федерации действуют: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., урегулировавший основные сферы местного самоуправления (в ред. от 21 июля 2005 г.), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», призванный гарантировать финансовую самостоятельность муниципальных образований и многие другие федеральные законы. С 8 октября 2003 года по 31 декабря 2008 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. применяется в части, не противоречащей положениям Главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2009 года.

    Необходимо назвать также такой источник муниципального права, как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., призванный значительно изменить организацию местного самоуправления в Российской Федерации, устранить выявленные практикой недостатки, сделать местное самоуправление более эффективным. Окончательно указанный Закон станет источником муниципального права после его полного вступления в силу — с 1 января 2009 г. Однако отдельные его положения действуют уже сейчас (переходные положения и ряд других норм).

    Постановления палат Федерального Собрания РФ — более редкая разновидность источников муниципального права, однако и она имеет место в существующей системе источников;

    3)    нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

    В силу ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории Российской Федерации. К числу нормативных актов главы государства, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, относятся: Указ от 3 июня 1996 г. «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»; Указ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

    Постановления Правительства РФ представляют собой акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента РФ и определяют основные направления правительственной политики в области местного самоуправления. Это, в частности, постановления от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе поддержки местного самоуправления»; от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» и др.

    Федеральные министерства и ведомства в пределах своих полномочий также принимают нормативные акты, являющиеся источниками муниципального права. Например, приказом Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ от 16 августа 2000 г. утверждено Примерное положение об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Этим нормативным актом определяется порядок создания муниципальных органов или их структурных подразделений, ведающих вопросами гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

    4)    решения Конституционного Суда РФ. Как отмечает А.А. Белкин,
    решения Конституционного Суда РФ являются своего рода вторичными источниками права, имеющими значение регулятора общественных отношений, прежде всего как акты официального толкования первичных источников права1. За десятилетний период своей деятельности Конституционный Суд РФ принял более 20 постановлений и определений, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления;

    5) нормативные правовые акты субъектов РФ. Как уже говорилось, региональные источники муниципального права конкретизируют положения федеральных нормативных актов о местном самоуправлении, адаптируя их к особенностям экономики, культуры, исторических традиций, состава населения каждого субъекта РФ. Это позволяет использовать многообразие форм организации местного самоуправления с учетом интересов народов, населяющих РФ.

    К региональным нормативным правовым актам, регулирующим местное самоуправление, относятся: конституция (устав) субъекта РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти.

    Конституция (устав) субъекта РФ играет роль регионального основного закона. Помимо иных принципиально важных вопросов жизни республики, края, области или иного субъекта в составе Российской Федерации, конституция (устав), как правило, содержит положения, закладывающие правовую основу регулирования в области местного самоуправления. Зачастую этому посвящены отдельные главы в основном законе субъекта РФ.

    Немаловажное значение для правовой регламентации местного самоуправления имеют и законы субъектов РФ.

    В каждом субъекте имеются законы, регулирующие отдельные стороны деятельности по решению вопросов местного значения. Кроме того, в региональном законодательстве имеются законы, которые главным образом регулируют финансовые, социальные, экономические и другие вопросы, но затрагивают и сферу местного самоуправления.

    Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие организацию и функционирование местного самоуправления, также выступают в качестве источников муниципального права;

  11. решения судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды и палаты созданы в ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Свердловская область и др.). Являясь судебными органами конституционного (уставного) контроля, указанные органы принимают решения, сходные по своей правовой природе с решениями Конституционного Суда РФ. Поэтому те решения, которые касаются вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте, по праву можно назвать региональными источниками муниципального права;
  12. муниципальные нормативные правовые акты и муниципально-правовые договоры, действующие в масштабах территории муниципального образования. К этой группе источников относятся уставы муниципальных образований, нормативные акты, принятые органами местного самоуправления либо непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения.

    Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит подробной регламентации принятия и действия муниципальных правовых актов, поэтому, как правило, на сегодняшний день эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований.

    Гораздо больше внимания муниципальным правовым актам уделено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., в котором им посвящена гл. VII «Муниципальные правовые акты». Закон устанавливает систему муниципальных правовых актов, в которую входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. При этом устав муниципального образования и правовые акты, принятые населением непосредственно, провозглашаются актами высшей юридической силы, что может в процессе реализации указанного Закона создать правовые коллизии между уставом и правовыми актами непосредственного волеизъявления населения.

    Кроме того, в Законе определен порядок инициирования принятия муниципальных правовых актов и вступления их в силу. В частности, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, иными субъектами, указанными в уставе муниципального образования,

    Согласно Закону муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в порядке, установленном НК РФ.

    Самостоятельную группу источников образуют муниципалъно-правовые договоры — двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями1.

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     

    Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных па регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

    В рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство — собственный предмет муниципального нрава. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

    Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные па регулирование местного самоуправления

    В сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

    Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

    Муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что определено в качестве муниципального строительства.

    Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права — совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли нрава на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

    В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

    Муниципальное право как обособленная часть российского права — совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления.

    Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

     

  13. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
  14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» // СЗ РФ. 2003 г. № 40. Ст. 3822.
  15. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: принят 9 апреля 1990 г. // Правда. 16 апреля. 1990.
  16. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
  17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995.№ 35. Ст. 3506.
  18. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 16 августа 1996 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5071.
  19. Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993 г. : утверждено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 22 декабря 1993 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993. №44. Ст. 4188.
  20. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 542. Ст. 5071.
  21. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994.
  22. Белкин А.А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2.
  23. Берг О. В. Система «сдержек и противовесов» в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.
  24. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., Л., 1928.
  25. Выдрин И. В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2004.
  26. Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.-Тула, 2001.
  27. Керимов ДА. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000.
  28. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2006.
  29. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков М., 2002.
  30. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.
  31. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
  32. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17.
  33. Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. –М.: Юристъ, 2006.
  34. Недокушева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеримбург. 1999.
  35. Овчинников И. И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1.
  36. Постовой И. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 112.
  37. Савранская О. Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002.
  38. Севрюгин В.Е., Чеботарев Г.Н. Программа курса «Муниципальное право». Тюмень, 1996.
  39. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Коме, правда: Спец. выпуск. 1990. 18 сентября.
  40. Топорнин Б.Н. Вступительная статья к книге «Конституция РФ: научно-практический комментарий» / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997
  41. Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.
  42. Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.


     

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->