Муниципально-правовые институты

Согласно статье 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» муниципально-правовыми институтами являются:

сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение — городское или сельское поселение;

муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений;

вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

вопросы местного значения межпоселенческого характера — часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно;

органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

депутат — член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах;

муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер;

административный центр сельского поселения, муниципального района — населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

 

 

 

2 Международное законодательство о местном самоуправлении

 

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления  (ст. 4),  закрепляет  гарантии  защиты  территории  местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств — членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

 

Представительный орган местного самоуправления — это выборный коллегиальный орган местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, состоящий из представителей населения (депутатов), количество и срок полномочий которых определяется в уставе муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

В соответствии со ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. депутаты представительного органа местного самоуправления избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Полномочия представительного органа местного самоуправления разграничиваются на исключительные, которые не могут осуществляться никакими другими муниципальными органами, и иные, предусмотренные законодательством, уставом муниципального образования и могущие принадлежать органам государственной власти, исполнительным органам местного самоуправления.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся следующие вопросы: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования. Законом 2003 г. установлена минимальная численность депутатов: семь человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек и во внутригородских территориях города федерального значения; 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек, а также в муниципальных районах; 20 человек — при численности, населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.

В целом Закон от 6 октября 2003 г. детально регулирует вопросы организации деятельности представительных органов муниципальных образований. В частности, представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 установленной численности депутатов. Его деятельность организует глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа, избираемый из числа депутатов. Организационно-техническое обеспечение работы представительного органа местного самоуправления осуществляется его аппаратом, а если такой аппарат не создан, — исполнительным органом местного самоуправления.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Особые условия формирования предусмотрены Законом 2003 г. для представительного органа муниципального района. Он может не только избираться населением района, но также состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, при равной норме представительства независимо от численности жителей поселения. Решение о таком порядке формирования представительного органа района принимается при поддержке не менее 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района.

Законом 2003 г. перечень исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления дополнен рядом вопросов, как-то: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка, участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение депутатов только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить указанный нормативный правовой акт (право вето). Если при повторном рассмотрении этот акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Законом установлена важная гарантия самостоятельности представительного органа муниципального образования.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ, что, по определению А.Р. Еремина, «представляет собой важный элемент общедемократического механизма осуществления публичной власти».

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно. Роспуск представительного органа оформляется федеральным законом или законом субъекта РФ после вынесения предупреждения о необходимости устранения нарушений, проигнорированного депутатами. Законом предусмотрен перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Такими основаниями являются: 1) непринятие представительным органом в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока мер по исполнению решения суда, которым установлен факт принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования; принятие решения о самороспуске; вступление в силу решения суда субъекта Федерации (краевого, областного и т.д.) о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; преобразование муниципального образования. Одновременно с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются полномочия его депутатов. Досрочное формирование представительного органа нового созыва происходит в срок от одного до трех месяцев в зависимости от порядка избрания депутатов.

 

4 Добровольные объединения (ассоциации) органов местного самоуправления

 

Согласно статье 66 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Согласно статье 67 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Согласно статье 68 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами. Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Согласно статье 69 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов

 

Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления закрепляют федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы и законы субъектов Федерации.

Согласно ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» № 126 от 25 сентября 1997 г. финансы включают: а) средства местного бюджета; б) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; в) другие финансовые средства (ст. 2).

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ пределяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

В ст. 5 ФЗ о финансовых основах местного самоуправления указано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

При этом органы государственной власти гарантируют:

1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов:

2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Закон о финансовых основах местного самоуправления устанавливает, что межбюджетные отношения строятся на основе следующих принципов:

– взаимной ответственности;

– применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

– выравнивания доходов муниципальных образований;

– максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

– компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

– повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

– гласности межбюджетных отношений.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих городских и сельских поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ законом также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы.

государственной власти и (или) в органы государственной власти субъектов Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

  • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
  • составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
  • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
  • определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
  • детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
  • в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Федерации в бюджеты муниципальных районов;
  • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
  • определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного назначения межмуниципального характера;
  • составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

    В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, полученные на обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет них соответствующие расходы местных бюджетов.

    Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

    Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомления с указанными документами и сведениями в случае отсутствия возможности их опубликования.

    По проекту бюджета муниципального образования и годовому отчету о его исполнении проводятся публичные слушания.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    6 Формирование муниципальной собственности, порядок владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью

     

    Вопросы муниципальной собственности в первую очередь регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности — государственной и частной (ст.8). В правах органов местного самоуправления — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).

    Гражданский кодекс РФ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Однако данный закон пока не вступил в силу в своей основной части, а его вступление в силу (за исключением отдельных положений) с января 2006 г. отложено до 1 января 2009 г. (соответствующий закон 21 сентября принят Государственной Думой).

    Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправле­ния наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

    Концептуальной особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов му­ниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

    В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

    1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2-4 ст.50 данного закона;

    2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

    3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО.

    В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

    В ст.50 ФЗ №131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения имущества устанавливаются федеральным законом. Таким зако­ном, определяющим порядок отчуждения, является федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок отчуждения установлен самим ФЗ №131 в п.4 ч.8 ст.85 -это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 г.

    Кроме того, ст.50 ФЗ №131 определяет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учёта муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Специального закона на этот счёт не принято, однако касательно передаваемого имущества часть правоотношений урегулировано п. 11 ст.154 федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госуда­рственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — ФЗ №122).

    Так, ФЗ № 122 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом РФ имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту федерации муниципальное имущество.

    Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об эле­менте состава муниципального имущества, то необходимо сослаться на ст.19 Земельного кодекса РФ, которая определяет, что в муниципальной собственности находятся земельные участки

    — которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

    — право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

    — которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

    В то же время ст. 14-17 ФЗ №122 относят к муниципальному имуществу только «земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами». Такие же правовые нормы содержатся и в ст.50 ФЗ №131. Налицо определённая правовая коллизия.

    При этом необходимо иметь в виду, что Земельный кодекс также придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества, как это предусматривает ФЗ №131). П.4 ст.28 Земельного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

    изъятие земельных участков из оборота;

    установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;

    факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

    Правоприменительная практика реализации ФЗ №131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. В настоящий момент выявились как минимум две проблемы:

    1) жёсткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

    2) императивность требований ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122 по безвозмездной передаче имущества МО в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

    Рассмотрим данные проблемы более подробно.

    1. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения

    а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований. Жесткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципального образования. Особенно это заметно сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

    Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы МСУ могли бы вернуть здание в систему образования. В формате действующего закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности, в свое время изъятой из системы образования.

    К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта РФ, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту федерации. Есть примеры, когда в зданиях бывших дошкольных учреждений размещались объекты федерального значения, например, военкоматы, которые теперь требуют сохранения за ними зданий и передачи их в федеральную собственность. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем МО сокращается.

    Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения ФЗ №131, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции ОМСУ других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой — эти полномочия ОМСУ могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов — тоже.

    б) Сложность с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

    Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы МСУ иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в ФЗ №131 закреплены за ними с формулировкой «создание условий…» для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения . жителей поселения услугами организаций культуры» (п. 12. ч.1 ст. 14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения ус­лугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ст.50). В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч.1 ст. 14) в статье 50 нет указания на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.

    Вместе с тем возникает вопрос, а если муниципалитет «создал условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Чтобы решить эту правовую неопределенность, субъекты РФ идут от сложившейся практики: если в поселении остались муниципальные бани или столовые, они закрепляют данные объекты в перечне имущества муниципального образования.

    Если в муниципальном образовании такого имущества нет, то вопрос остается открытым. Помимо указанных проблем, существует постоянная потреб­ность во внесении изменений в ст.50 ФЗ №131, вызванная расширением круга полномочий органов муниципальной системы управления. Так, например, в настоящее время в связи с принятием ФЗ №199 необходимо внести дополнение, расширив ст.50 ФЗ №131 за счёт имущества, необходимого:

    — для благоустройства и охраны городских лесов (п. 16 ст.7 ФЗ №199);

    — осуществления мероприятий по гражданской обороне (ст.15ФЗ№199);

    — защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (ст. 15 Ф3№199);

    — создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб (ст. 15 ФЗ № 199);

    — организации мероприятии по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений (ст.15ФЗ№199);

    — обеспечения безопасности людей на водах (ст. 15 ФЗ №199)

    — создания и развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (ст.15ФЗ№199).

    2. Императивность требований, установленных ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122.

    Заложенная в ФЗ №131 возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, перечисленных в первом разделе, приводит к попыткам давления на органы МСУ со стороны государственных органов. В некоторых субъектах РФ вся собственность объявляется государственной (даже бывшая муниципальная), например, в Башкортостане. В иных — перечень имущества, которое муниципальные образования должны передать в государственную собственность, формируется не по предложениям органов местного самоуправления, а на основе, постановлений исполнительных органов власти субъекта РФ, например, в Якутии. Другие субъекты «выкручивают руки» муниципалитетам, ограничивая финансирование, поступающее в виде дотаций на содержание имущества которое предполагается передать в государственную собственность, вынуждая таким образом муниципального образования «добровольно» с ним расставаться.

    Возникающее ощущение несправедливости и сокращение в будущем возможностей маневрирования недвижимостью в целях социально-экономического развития вынуждает органы МСУ защищаться не всегда легитимным способом: идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, например, занятых сегодня учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующим перепрофилированием данных объектов собственности. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития различных услуг, но в настоящий момент такие действия значительно ухудшают качество обслуживания населения.

    Вызывают также опасение выдвигаемые на федеральном уровне предложения о еще большем ужесточении (в интерпретации сторонников ужесточения — «упрощении») процедур передачи собственности, фактически поддерживающие те субъекты РФ, которые берут на себя инициативу самостоятельного принятия решений по вопросам передачи собственности без соблюдения заявительной процедуры со стороны муниципалитетов.

     

     

     

     

    7 Территория муниципального образования и ее состав

     

    Согласно статье 10 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 1113 данного Федерального закона.

    Согласно статье 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

    1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

    2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

    3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

    4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

    5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

    6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

    6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

    7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

    8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

    9) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

    10) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

    12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

    13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

    14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

    15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

    16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

    Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ) и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 11 ФЗ № 131-ФЗ.

    Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Федерального закона ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

    При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

    Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

    К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

    К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    8 Органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с законодательством, уставом муниципальных образований, их компетенция

     

    В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. заложены несколько иные, по сравнению с предыдущими редакциями закона, подходы к формированию системы органов местного самоуправления.

    В новой редакции закона предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

    Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

    В новой редакции закона предусматривается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее это регулировалось уставами муниципальных образований.

    В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В развитие этой конституционной нормы в статье 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. устанавливался запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

    С такой инициативой может выступить группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования.

    В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

  1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
  2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

    Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

    Ранее в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа.

    В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

    На основании требования статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие главы муниципального образования является обязательным.

    Ранее в соответствии со статьями 14,16 Федерального закона от августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение этого вопроса было отдано на откуп населению муниципального образования. Главы муниципального образования могло и не быть. На практике, как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования, но его функции, наименования и место в системе органов местного самоуправления различаются. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, представляющее муниципальное образование и возглавляющее на принципах единоначалия местную администрацию.

    В новой редакции Федерального закона -»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложена иная модель органов местного самоуправления. В частности, роль и место главы муниципального образования претерпели существенные изменения.

    В статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

  3. избирается на муниципальных выборах либо представительным
    органом муниципального образования из своего состава;
  4. в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
  5. в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
  6. не может быть одновременно председателем представительного
    органа муниципального образования и главой местной администрации;
  7. в случае формирования представительного органа муниципального района на косвенных выборах является председателем представительного органа муниципального района.

    Эти ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

    В соответствии со статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования:

  8. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
  9. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
  10. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
  11. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

    Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

    Исполнительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом -»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие местной администрации обязательно.

    Ранее в статье 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплялось, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Иными словами, вопрос об особенностях правового статуса исполнительных органов местного самоуправления оставлялся на усмотрение муниципальных образований. В большинстве уставов муниципальных образований закреплялось, что местные администрации обладают правами юридического лица.

    На основании статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

    В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. впервые органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    В соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

    Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

    Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).


    Согласно закону 1995 г., у граждан было право свободы выбора: главы муниципального образование могло быть, а могло и не быть (ч. 1 ст. 16 ФЗ 1995 г.), глава муниципального образования мог избираться всем населением или представительным органом (ч. 2 ст. 16), а наличие других органов определялось уставом (ч. 1 ст. 17). В результате в 79 муниципальных образованиях сформировались различные системы самоорганизации населения, которые можно свести в две большие группы.

    Сильный мэр – слабый совет. Глава муниципального образования избирается населением и по уставу наделяется следующими полномочиями: возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях (в соответствии с ФЗ 2003 г. это не возможно); подписывает решения представительного органа; имеет право «отлагательного вето»; осуществляет подбор и назначение кадров как в представительном, так и в исполнительном органе; на принципах единоначалия возглавляет исполнительный орган – администрацию муниципального образования.

    Система «Сильный мэр – слабый совет» имеет бесспорное преимущество в том, что исключает противостояние представительных и исполнительных органов. И имеет минусы: большая власть в руках одного лица, зависимость представительного органа от исполнительного.

    Система «Сильный совет – слабый мэр». Представительный орган избирается населением. Мэр избирается представительным органом и имеет меньшие полномочия. Плюсы данной модели: самостоятельность представительного органа, независимость главы муниципального образования. Минусы: возможны противоречия между представительными и исполнительными органами.


     




     


     

    Рисунок 1 – Организационная модель местного самоуправления «сильный совет – слабый мер»

     

    В соответствии с новой редакцией закона участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.. В законе предусмотрено, что представители органов государственной власти входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации; по заявлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации возможно расторжение контракта с главой администрации в судебном порядке.

    В новой редакции закона предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан. Такая необходимость возникает, например, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования.

    В ходе экономической и политической реформ произошли существенные изменения в объекте управления. Общую схему организационной структуры администрации муниципального образования можно привести следующую (рисунок 2).


    Рисунок 2 – Общая схема организационной структуры администрации муниципального образования

    Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    9 Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

     

    Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено рядом причин.

    1. На организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

    2. Российская Федерация — многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.

    Статья 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации регулирование в соответствии с федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

    В уставах муниципальных образований отражаются особенности организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать, решая данные вопросы, положения федеральных законов от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 и от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»2, предусматривающие возможность Установления законами субъектов Федерации квоты представи-тельства малочисленных народов в представительных органах Местного самоуправления.

    3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Городские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специализацией и т.д. Так, Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения в зависимости от численности населения на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.д.).

    Существуют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих вопросов Закон закрепил за федеральными органами государственной власти (ст. 4).

    Кроме того, свои особенности имеет организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в этих городах — субъектах Федерации — могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

    4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Конституция РФ предоставляет населению муниципального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления.

     

     

    10 Особенности организации местного самоуправления

     

    Согласно статьи 79 ФЗ №131-Ф3 в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

    Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с частями 13 статьи 50 Федерального закона ФЗ №131-Ф3 и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

    Согласно статьи 80 ФЗ №131-Ф3 закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами. Согласно статьи 81 ФЗ №131-Ф3 ообенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом.

    Согласно статьи 82 ФЗ №131-Ф3 особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. Согласно статьи 82.1 ФЗ №131-Ф3 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляются полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (далее — перечень), в случае утверждения перечня законом субъекта Российской Федерации. В перечень могут быть включены топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками. Включение в перечень иных товаров и услуг не допускается. Полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), но не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством Российской Федерации.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Список литературы

     

    1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
    2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и» // СЗ РФ–2003 г.– № 40.– Ст. 3822.
    3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136 ФЗ // СЗ РФ от 29 октября 2001. №44. Ст. 4147.
    4. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. Ю.К. Тостого. СПб., 2008.
    5. Земельное право России / Под ред. Чубукова Г.В. М., 2007.
    6. Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.-Тула, 2001.
    7. Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. –М.: Юристъ, 2006.

     

     


     

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->