Прямое федеральное правление в субъекте федерации

Большой исторический опыт развития латиноамериканского федерализма вызвал к жизни особую модель федерального вмешательства в его наиболее жесткой и эффективной форме, получившей название «федеральной интервенции».

С получением независимости в XIX веке 15 государств Центральной и Южной Америки испытали на своем опыте федеративную форму государственного устройства, а к настоящему времени в этом регионе осталось только четыре федеративных государства: Аргентина, Бразилия, Венесуэла и Мексика. Причем федеративная форма утверждалась в указанных странах после длительной борьбы между унитаристами и федералистами. Венесуэла стала федераций с 1811 года, Мексика — с 1824 года, Аргентина — с 1853 года, а Бразилия — с 1889 года. Окончательно федеративная форма была установлена в Аргентине в 1853 году, в Мексике — в 1857 году, Венесуэле — 1864 году, Бразилии — 1891 году.

Причинами создания и укрепления федерализма в этих странах явились сильные локалистские настроения в отдельных районах и угрозы отделения и образования самостоятельных государств; большие размеры территории и отсутствие удобных путей сообщения, которые позволяли бы быстро и эффективно осуществлять связь между столицей и отдаленными регионами, равно как и между самими этими регионами.

Превалирующая характеристика латиноамерканского федерализма заключается в том, что это — единые, целостные государства, а не какая-то форма объединения отдельных государств, и поэтому субъекты федерации должны всячески способствовать сплочению общефедеральных сил, а не их разъединению. Этот принцип положен в основу системы федеральной интервенции.

Принцип федеральной интервенции был заложен уже на заре формирования латиноамериканских государств, когда объединять разрозненные части отдельных государств пришлось с помощью военной силы и финансово-экономического давления. Формирование и укрепление этих государств было связано непосредственно с конкретно-историческими условиями, в которых оказались латиноамериканские страны сразу после получения политической независимости. Мексика, например, с самого начала возникла как федерация, и в соответствии с Конституцией 1824 года уже провозглашалась Мексиканскими Соединенными Штатами, в состав которых первоначально вошли 19 штатов и 4 территории. Страна получила название по аналогии с североамериканскими соединенными штатами, что еще раз подтверждало влияние США на мексиканский федерализм.1

Латиноамериканский федерализм был сформирован, в основном, с соблюдением принципа бюрократического централизма, который сохраняется до настоящего времени. В исследованиях некоторых латиноамериканских юристов этот принцип возводится в абсолют и на основании этого отрицается наличие каких-либо автономных начал у субъектов федерации данного региона.

В иерархии нормативных актов латиноамериканских федераций традиционно принята следующая схема: федеральная конституция — федеральные законы — конституции штатов или провинций — законы штатов или провинций.

Латиноамериканские конституции провозглашают в качестве одной из основ федерализма принцип независимости и гармоничного взаимодействия властей субъектов федерации с общефедеральным правительством. Это своего рода модель европейского «кооперативного» федерализма, но с латиноамериканскими особенностями. Прежде всего, это подразумевает право субъектов федерации иметь собственные выборные органы власти, в компетенцию которых входит принятие законов по вопросам местного значения. Но, несмотря на «кооперативный» характер федерализма, даже эта компетенция может быть официально и довольно существенно ограничена нормами общефедеральной конституции. В Венесуэле, например, границы штатов могут быть изменены решением центральных органов власти без согласования со штатами, а часто и вопреки их интересам и желанию.

Необходимо отметить, что все конституции латиноамериканских федеративных государств под предлогом обеспечения «независимости и гармоничной деятельности властей» предусматривают прямое вмешательство общефедерального правительства в дела штатов по очень широкому спектру оснований, что на практике означает прямое нарушение провозглашенного принципа независимости властей субъекта федерации.

Латиноамериканский    федерализм    предусматривает равное представительство субъектов федерации в общефедеральном законодательном органе — Конгрессе, а точнее в его верхней палате — Сенате, где штаты или провинции представлены равным количеством депутатов, вне зависимости от численности субъекта федерации или каких-либо других обстоятельств. В некоторых государствах (например, Венесуэла) в состав сената помимо избираемых сенаторов входят еще бывшие президенты республики, которые, формально не являясь представителями какого-либо конкретного штата, тем не менее, по конституции занимают пост сенатора в качестве почетной платы за свою прежнюю президентскую деятельность.

Одна из важнейших особенностей латиноамериканского федерализма состоит в неограниченной финансово-экономической и политической зависимости субъектов федерации от центрального правительства. Как правило, отчисления от федеральных доходов распределяются по субъектам федерации на пропорциональной основе в соответствии с численностью населения. Бюджет субъекта федерации прямо контролируется центральным правительством в доходной и расходной частях, а пределы такого контроля могут быть довольно обширными.

Практикой политической жизни латиноамериканских федераций неоднократно доказано, что федеральное правительство, исходя из тактических (чаще всего предвыборных) соображений, может добиться значительного сокращения ассигнований на нужды любого, иногда прямо признаваемого «мятежным» субъекта, тем самым оказав на его правительство давление и поставив его в тяжелое финансово-экономическое положение. Фактически, это — прямое вмешательство во внутренние дела субъектов федерации с использованием средств финансово-бюджетного характера и экономического давления, но носящее политический характер.

Принцип федерализма так видоизменился в условиях Аргентины из-за постоянного вмешательства центрального правительства в дела провинций, что, Аргентина является примером государства децентрализованного, но не государства федеративного. Государственная практика Мексики и Бразилии основана на принципах централизма. Например, совершенно очевидно, что существует экономическая и политическая централизация, а автономия федеральных частей в полном объеме зависит только от желания федерального правительства. В этих условиях то, что существует в действительности в Мексике можно определить как централизованное управление с элементами децентрализации.

Теоретически федеральное вмешательство (в латиноамериканском варианте – федеральная интервенция в ее наиболее жесткой форме) рассматривается, прежде всего, с точки зрения необходимости поддержания общественного порядка. Федеральная интервенция — это процедура, посредством которой федеральное правительство старается восстановить юридический порядок, нарушенный в каком-либо субъекте федерации и выразившийся в игнорировании установленных основным законом норм. Институт федеральной интервенции предусмотрен и закреплен текстами конституций Аргентины, Бразилии и Мексики. Основания для федеральной интервенции обычно довольно стереотипны, хотя имеются различия в их формулировках и толковании.

По текстам федеральных конституций наиболее распространенными целям федеральной интервенции являются: предотвращение иностранного вторжения в штат или прямой угрозы нападения одного штата на другой, сохранение республиканской формы правления в штате, восстановление конституционного порядка в штате по просьбе правительства субъекта федерации, обязательное исполнение в штате федеральных законов и решений судебных органов. Могут быть и другие основания, но перечисленные выше являются главными. Например, статья 6 первой главы первого раздела Конституции Аргентины 1853 года с изменениями и дополнениями устанавливает следующие основания для федеральной интервенции в дела провинций: сохранение республиканской формы правления или отражение внешнего вторжения, а также восстановление и поддержание конституционных властей провинции, если их деятельность была приостановлена в результате внутренних беспорядков или в результате нападения со стороны другой провинции.

Единственным действительно реальным основанием для реализации федеральной интервенции является необходимость защиты республиканской формы правления в провинции, в случае, если местная конституция или законодательство провинции противоречит или прямо нарушает нормы статьи 5 общефедеральной конституции, которая гласит: «Каждая провинция принимает свою конституцию, устанавливающую представительную республиканскую систему на основе принципов, норм и гарантий, закрепляемых общенациональной конституцией. При этом конституция провинции обеспечивает отправление правосудия, систему муниципального управления и получение начального образования. При соблюдении всех этих условий правительство федерации гарантирует каждой провинции наличие и функционирование ее институтов»1.

Из норм этой статьи вытекает еще одно очень важное основание для осуществления федеральной интервенции, а именно — необходимость гарантий со стороны федерального центра нормального функционирования государственных институтов провинции.

Что касается такого основания, как иностранное вторжение на территорию одной из провинций, то, поскольку отдельная провинция не является субъектом международных отношений, а Аргентина выступает как единый представитель всех субъектов федерации во взаимоотношениях с другими государствами, нападение на одну из провинций объективно будет рассматриваться как нападение на все государство со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми последствиями.

Необходимо отметить, что с момента начала процедуры федеральной интервенции в аргентинскую провинцию прекращается деятельность провинциальных государственных органов, и вся полнота власти сосредоточивается в руках назначенного президентом специального уполномоченного — интервентора. Последний имеет право приостанавливать действие провинциальной конституции и управлять всей провинцией на основании издаваемых им декретов и регламентов.

При этом Конституция Аргентины не упоминает ни об институте интервентора, ни о его функциях, фактически неограниченных и не подлежащих какому-либо конституционному регулированию, равно как не существует каких-либо дополнительных федеральных законов, регулирующих правовое положение интервентора, поскольку такое законодательство принято рассматривать как нарушающее автономию провинций. Особую сложность вызывает приостановка осуществления правосудия провинциальными судами и замена их временными судебными органами, которые служат целям осуществления федеральной интервенции и в большинстве случаев принимают решения, отвечающие политическим интересам.

Значительная проблема, связанная с федеральной интервенцией в Аргентине, состоит в том, что основной закон Аргентины — общефедеральная конституция — не устанавливает субъекта осуществления права интервенции: это — или президент республики, или федеральный конгресс. Предполагается, что при такой юридической неопределенности этот вопрос должен решаться по согласованию между ними. Часть аргентинских исследователей считает, что приоритетную роль в этом процессе должен играть национальный конгресс как коллективный законодательный орган, нежели единоличный президент.

Следует отметить, что на практике, с точки зрения законодательного оформления процедуры федеральной интервенции, количество случаев, в которых приоритет оставался за президентом, было значительно больше. В период между 1860 годом и 1942 годом было реализовано 129 случаев федеральной интервенции, из которых 83 были основаны на президентских декретах и только 46 на законах, принятых конгрессом. В Аргентине было совершено 174 случая федеральной интервенции, из них 136 базировались на декретах президента и 48 — на законах, принятых национальным конгрессом. При этом аргентинские исследователи подчеркивают, что во многих случаях федеральная интервенция носила военизированный характер, поскольку в столицах провинций и ее окрестностях расположены военные гарнизоны, входящие в соответствующий военный округ. Командующие военными округами, получив телеграмму президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, осуществляли федеральную интервенцию, если необходимо, с применением военных средств и техники. В данном случае назначенный президентом интервентор всегда может опираться на соответствующие вооруженные части для восстановления конституционного порядка в провинции.

Как доказывают аргентинские исследователи, в этой стране наблюдалось самое большое число случаев федеральной интервенции по сравнению с другими латиноамериканскими федерациями. Это обстоятельство, наряду с длительным историческим опытом федеральной интервенции (фактически с момента утверждения в Аргентине федеральной формы государственного устройства и принятия первой федеративной конституции 1853 года), а также с учетом довольно частого и эффективного использования в «беспокойных» провинциях вооруженных сил, позволило латиноамериканским исследователям сделать вывод о том, что периодически осуществляемая в аргентинские провинции интервенция со стороны федерального центра является показателем слабости федеральной системы.

Политическая история Аргентины знает случаи, когда федеральная интервенция осуществлялась одновременно в двух третях всех провинций страны, а в отдельных провинциях она длилась годами без перерыва. И, наконец, чтобы подчеркнуть серьезность самого института федеральной интервенции в Аргентине отметим, что ее реальное осуществление приводит к приостановке деятельности не только провинциальных исполнительных органов власти, но также законодательных и судебных, следовательно федеральный интервентор концентрирует в своих руках полностью всю систему управления данной провинцией.

Такие частые и пролонгируемые случаи федеральной интервенции в аргентинские провинции способствуют соединению в одних руках всех частей карательного механизма, в том числе и провинциальные подразделения местной милиции, учреждение и функционирование которой предусмотрено нормами аргентинской конституции.

Существование в провинциях военных гарнизонов общефедеральных вооруженных сил только облегчает осуществление федеральной интервенции и является существенной гарантией эффективности ее реализации. Эти воинские гарнизоны существуют, как правило, вблизи столиц провинций, с целью обеспечения проведения общефедеральной политики и по конституции подчинены через военное министерство президенту страны, как Верховному главнокомандующему вооруженными силами Аргентины1. В этой ситуации провинция практически безоружна перед любой формой федеральной интервенции. А центральное правительство, в свою очередь, простым приказом командующему соответствующим военным гарнизоном в провинции может обязать его оказать необходимую военную помощь назначенному интервентору для восстановления конституционного порядка в провинции. Если необходимо, центральное правительство в помощь военному контингенту может направить подразделения федеральной полиции, которые специально выделяются для этого главой федеральной полицейской службы и министром внутренних дел и поступают в оперативное управление федерального интервентора.2

В дополнение к военно-полицейским мерам правительство, обладая правом расходования государственных финансов по своему усмотрению, часто использует и финансово-экономический рычаг, чтобы оказать прямое давление на правительство провинции и тем самым обеспечить эффективную реализацию процедуры федеральной интервенции. Иными словами, объединение политических, финансово-экономических и военных механизмов в руках интервентора передает под контроль федерального правительства всю полноту власти в провинции на период федеральной интервенции.

Что касается проблем федеральной интервенции в крупнейшем латиноамериканском государстве — Бразилии, то истоки ее следует искать в своеобразии федерально-конституционного развития этого федеративного объединения, изначально избравшего в качестве образца североамериканскую модель федерализма. Но эта модель не была навязана Бразилии, а возникла в силу целого ряда причин внутриполитического характера.

Главными причинами послужило наличие мощных локалистских настроений в штатах, которые надо было сдерживать под угрозой распада самого государства; громадные размеры территории и отсутствие надежных и эффективных путей сообщения, которые обеспечивали бы постоянные деловые контакты как между национальной столицей и штатами, так и между самими штатами, особенно территориально удаленными друг от друга, тормозило развитие единого капиталистического рынка и создание прочных хозяйственно-экономических связей. Значительную роль в формировании бразильской федерации сыграло прямое влияние норм федеральной конституции США 1787 года, на тот период являвшейся самой демократической федеральной конституцией в мире.

Комментирование закрыто.

Вверх страницы
Statistical data collected by Statpress SEOlution (blogcraft).
->